透過S-CAD分析框架回顧土地垂直管理政策

康曉琳，梁鶴年，施祖麟

（1．清華大學公共管理學院，北京 100084；2.加拿大女王大學城市與區域規劃學院，加拿大 安大略金士頓 K7L 2P1）

透過S-CAD分析框架回顧土地垂直管理政策

康曉琳1，梁鶴年2，施祖麟1

（1．清華大學公共管理學院，北京 100084；2.加拿大女王大學城市與區域規劃學院，加拿大 安大略金士頓 K7L 2P1）

研究目的：評估與分析2004年實施的國土垂直管理制度效果，并提供政策建議以提高土地行政管理效率。研究方法：S-CAD政策分析方法與部分土地行政管理數據的量化分析相結合。研究結果：通過系統化梳理國土垂直管理政策從目標到結果的邏輯鏈條，發現垂直管理政策的目標與手段、手段與價值觀/立場存在邏輯上的不一致性,手段對目標的實現上也存在不充分性。研究結論：垂直管理政策在制度設計上的目標與手段不一致，造成了國土系統機構改革的效果不佳，政策設計時應該更注重從中央政府角度出發的政策目標、手段以及預期結果的一致性問題。

土地管理；一致性與充分性；S-CAD方法；省以下垂直管理政策評估

1 引言

20世紀末的開發區熱，催生了地方政府“土地征收+政府出賣”的用地行為模式。盡管該模式能夠為地方政府在短時間內獲得大量財政收入，但造成了由地方政府主導的耕地銳減，因此，強調國土部門獨立行使土地管理權力的垂直管理應運而生。自2004年國土系統實行省以下垂直管理后，學術界對其進行了廣泛關注。在垂直管理實施初期，就有學者認為土地垂直管理具有制度缺陷、責任追究依然缺位[1]、政策實施難度較大[2]，督察制度并不是土地監管的長效機制；垂直管理實施后非但未降低地方政府對土地市場的干預程度，反而造成地方政府追求短期目標和個人利益的混亂局面。導致這些問題的原因有二：一是土地管理部門及人員的責、權、利的不一致：基層國土管理游離于垂直管理體制之外[3]，造成了該制度“具有先天缺陷”[4]；二是中央政府與地方政府的立場不同，盡管垂直管理遏制了土地分級管理的弊病，但以地生財的發展模式難以根除。因此，除建立國土部門工作人員的激勵考核外，垂直管理體制還需繼續優化[5]。

可見，目前學術界對土地垂直管理的研究焦點主要集中在制度所表現出的問題以及產生根源上，但是制度缺陷是什么？垂直管理制度出臺后對土地管理內在機制又產生了怎樣的影響？是否實現了垂直管理政策的初衷？效果如何？這些問題才是垂直管理制度的關鍵。本文采用S-CAD政策分析評估方法，通過對國土系統垂直管理政策的系統評估，分析中國土地系統的政策傳遞機制，并檢驗土地垂直管理政策在實際中的實施效果，提出政策建議。本文的部分信息來源于對國土部門的中層（處級及其以下）工作人員的訪談。

2 S-CAD方法在國土垂直管理政策中的應用

2.1 S-CAD政策分析方法

S-CAD方法是從一個選定的觀點出發，對公共政策作全方位的分析，包括一致性、充要性、依賴性的系統分析（Subjectivity-Consistency, Adequacy, Dependency）。確定政策分析的立場后，對政策的效應、效率以及合法性與可行性進行分析。該分析方法一方面強調不同觀點的不同看法，另一方面提供一個邏輯構架去鑒認各個不同觀點之間的互動[6]。針對土地省以下垂直管理政策，按照S-CAD方法分析應分為4步：第一步，確定2004年政策出臺時中央政府的立場；第二步，從中央政府的立場出發，分析中央政府立場下的觀點與政策目標、實施手段與預期結果間的邏輯與因果關系；第三步，比較垂直管理政策設計時的預期結果與日后的實際結果（分為2004年政策出臺后和2008年督察制度兩個階段的結果）、政策的設計是否邏輯、考慮是否充分、是否具有政策的先見和遠見；第四步，發現當前土地管理中的實際問題，對政策做出評價并提出政策建議。

2.2 國土垂直管理在S-CAD分析中的各要素（圖1）

2.2.1 政策立場（即垂直管理政策價值觀）（Value/Stances） 垂直管理政策立場是政策出臺時（2004年）中央政府的土地管理價值觀，即垂直管理政策文本中的“為加強國家對國土資源的宏觀調控”，從國家角度統籌、平衡耕地保護與經濟發展二者的關系。

2.2.2 政策目標（Goal） 在上述的價值觀下，依據政策文本和當年土地管理背景，垂直管理的目的主要有兩個：1）調控土地用途（G1）。農地保護機制不能有效運行，地方政府在土地審批、利用環節權力過大，造成耕地轉為建設用地的隨意行為，因此，中央政府希望采取垂直管理的行政手段，加強地方國土部門的權力和省級政府對土地的責任，從而調控土地用途。（2）提高土地管理效率（G2）。盡管中國的土地管理法律、法規眾多，但執行結果卻不盡如人意，因此，垂直管理政策正是為了提高土地管理效率而生。

2.2.3 政策手段（Strategy） （1）調整干部管理體制（S1），分為提高省政府權力（S1.1）和加強省以下各級政府對國土部門人員編制的權力（S1.2），對基層國土部門工作人員的編制權力上收一級；（2）強化省級政府與國土部門的執法監察職能（S2.1）和完善土地規劃的審批手續管理（S2.2），包括省國土部門監督下級國土部門是否履行職責（S2.1.1），市或縣級政府與國土部門可以直接查處違法違規用地（S2.1.2），加強耕地保護的動態巡查S2.1.3），及時制止與糾正并報告土地違法事件（S2.1.4）,鄉（鎮）土地總體規劃調整均需報省人民政府（S2.2.1）；（3）完善規劃①筆者認為，因為土地利用規劃包括了“土地如何使用”和“每種用途土地有多少”兩個方面的內容，這兩個方面正是綜合考慮了耕地與經濟建設用地的分配。編制管理體制（S3.1）和分配用地指標（S3.2），包括土地用途分區圖（S3.1.1），市、縣級建設用地規模（S3.2.1），新增建設占用耕地指標（S3.2.2），基本農田保護指標（S3.2.3）。

2.2.4 政策的預期結果（Result） 垂直管理制度實施的預期結果是通過地方國土部門的引導，地方政府能夠合理、規范地利用土地。由于這一愿望的實現有賴于地方依據土地利用規劃使用土地②土地利用規劃與用地指標的訂立，是地方政府依據自身需求向省級報批，交由中央國務院，在綜合了耕地保護與經濟發展兩個因素后被批。，因此本文將“違法用地的減少”作為垂直管理后的直接表現與政策的預期結果。

圖1 土地省以下垂管政策的S-CAD分析圖Fig.1 S-CAD analysis of land vertical management

2.3 土地省以下垂直管理制度的S-CAD分析

2.3.1 政策出臺的邏輯分析與因果分析 從政策的價值觀/立場（V）、對土地管理進行“宏觀調控”——平衡耕地保護與經濟發展用地的關系出發，政策目標（G）是通過調整國土部門的干部管理體制（S1）、完善規劃編制管理體制（S3.1）和用地指標分配（S3.2）以實現調控土地用途（G1）；在調整后的人事管理制度（S1）下，通過強化省政府及其國土部門的執法監察職能（S2.1）、土地規劃審批權限（S2.2）和指標分配（S3.2）以實現提高土地管理效率（G2）。從中央的主導立場來看，期望以國土部門約束地市、縣（區）級人民政府亂用濫用土地的權力以及盲目大量占用耕地的行為。制度安排的行政權能上，期望加強省級政府土地管理的責任，通過掌握市、縣（區）國土部門領導的任免權而實現；在行政關系上，將國土管理的權力下放到省一級，省政府負責本行政區內的土地管理，并由土地的直接管理者——地方政府統籌土地指標的分配與利用規劃，省級政府則負責協調國土部門與地方政府的關系。另外，調控指標（S1）與規劃審批（S2）是對土地用途進行調控的最佳手段?？梢?，價值觀/立場與目標兩者具有高度的一致性，政策的目標體現了政策價值/立場。

垂直管理政策出臺的背景是2004年中國宏觀經濟面臨“固定資產投資增長過快、部分行業盲目投資、低水平重復建設現象嚴重”的發展困境，當時的中央政府采用緊縮“地根”和“銀根”兩個渠道引導宏觀經濟走勢逐漸趨于平穩。其中，對開發區泛濫和亂占土地的清理活動一定程度上抑制了土地的無序供應。同年8月31日垂直管理政策出臺4個月后）的“招拍掛”規定，限制了經營性土地的供應只能通過“招拍掛”方式。

在這個背景下（截至督察制度出臺），地方國土部門并未獲得更加獨立的行政權力，而垂直管理政策的出臺對地方政府隨意征占土地的行為又沒有明顯的約束，表現在土地違法案件繼續猖獗，土地違法僅在政策出臺后的第一年明顯減少，隨后便反彈，說明地方政府已經找到“對策”，是對垂直管理制度產生適應性的表現。同年8月底經營性土地“招拍掛”政策出臺后，土地價格快速上漲，極大推動地方政府征占更多土地的行為。因此，土地價格市場化非但不是垂直管理政策失效的原因，而且更加證明了政策設計對未來的預見性不足，以及對地方政府“下有對策”行為的應對不足。這兩方面的考慮不周，致使垂直管理政策失效。

2006年督察制度出臺后，督察對象出現了從地方政府向地方國土部門（地方國土部門是批準政府用地行為的惟一部門）的偏移，形成督察“表面查政府實則查國土”的現象，地方一級的政府與國土更加“團結一致對督察”。其次，盡管土地督察對地方政府的用地行為有較明顯的約束，但因每次行動時間間隔相對較長，給了地方政府充分的違法時間，加劇了地方政府違法使用土地的投機行為，未能達到G2的目標。因此，從政策效果來看，督察制度反襯出垂直管理制度收效甚微。

2.3.2 垂直管理政策前期（2004—2006年）的討論 第一，垂直管理政策的手段與目標、手段與價值觀/立場存在邏輯上的不一致性。首先，對人事編制的調整（S1）間接強化了地方政府（主要是縣、市兩級）對國土的管理權力，而政策所賦予地方政府曝光、直接查處違法用地權力的手段（S2.1.2，S2.1.4）自動失效。另外，政策手段提到市（縣）級建設用地指標、耕地與基本農田保護的指標均需要報批省人民政府（S2.2.1，S3.2.1-3），但并未賦予其實質的行政權能，從而垂直管理政策目標與手段的不一致直接導致了政策實際結果與預期結果的不一致。同時，地方國土部門并不能有效約束地方政府用地行為也導致調控土地用途（G1）、提高土地管理效率（G2）的目標未能實現。此外，完善用地審批與規劃的手段（S3.1，S3.2）受到人員管理體制（S1）設置的影響，造成土地用途管理效率下降；監管手段（S2.1）不能有效執行導致了土地違法案件屢禁不止[7]。

第二，依賴性分析。在垂直管理政策的兩個目標中，若從中央政府的立場來看，提高土地管理效率（G2）較為關鍵，即國土部門應該約束地方政府的用地行為，并且在土地如何使用、各項用地比例的分配上也要合理規劃、嚴格執行。但在現實中，由于國土管理體制并非完全垂直管理，地方一級的政府與國土部門的責權難分。國土部門作為實現政策目標的主要執行者之一，不能獨立“照章辦事”而是受制于同級地方政府。同時，因地方國土部門領導受上級國土部門的任免且要對上級負責，所以又被要求獨立地“照章辦事”。因此，地方一級國土部門的工作人員的執行困惑正是源自于既要依法約束地方政府用地行為，又要依賴地方政府的資金配置與行政任免，這也是垂直管理政策目標與手段不一致的突出表現。同時，地方政府往往只考慮本級政府的政績”，而忽視長期目標與長遠發展，導致以本地經濟發展之名跨越用地規劃權力行事。

第三，充分性分析。從價值觀和目標的充分性來看，土地用途和行政效率是平衡建設用地與耕地保護的充要目標。規劃是平衡后的耕地與建設用地等土地利用類型的分配，土地管理的行政效率是實施土地規劃的保障，因此，在垂直管理制度中，這兩個目標對中央土地管理價值觀的反映是充要的。前文提到，垂直管理政策設計因對未來的預見性和對策不足，造成政策執行結果出現偏差。垂直管理政策出臺4個月后，又頒布了“招拍掛”政策，地方政府的征地行為成為土地一級市場惟一的供地來源，土地征收能夠給地方政府帶來豐厚財政收入的同時，還能有利于招商引資“政績工程”與經濟收益。驅動力如此之大，垂直管理制度設計時并沒有預見到，也沒有提出有效的應對措施。垂直管理的手段只是因循以往并不奏效的“履行規劃”和“規劃審批”等措施來限制地方政府用地行為。因此，目前垂直管理的手段遠不足以實現目標，更導致垂直管理后的實際結果不能很好地呼應政策手段。

2.3.3 垂直管理政策后期（2007—2009年）的討論 為解決建設用地需求缺口與違法用地猖狂、土地浪費嚴重并存的矛盾，中央政府于2006年實行了專門查處地方政府違規用地的土地督察制度①盡管土地督察的機構設置獨立于土地管理體制之外，但是其制度設計的職能（監督地方政府的土地違法行為）可以看做是對原體制內土地執法職能在范圍上的進一步加強，并且實際效果（威懾地方政府用地行為、土地違法案件數量減少）也對現有的垂直管理體制產生了積極的影響。，這在土地行政管理領域被認為是現階段配合垂直管理制度的重要補充。省以下垂直管理制度與督察制度兩者相結合，形成了現有的土地垂直管理體制[8]。因此，作為對垂直管理政策的效果評估與回顧，有必要單獨對督察制度進行分析。

督察制度也是從中央的立場（V）出發的土地行政管理政策，并與垂直管理制度有著相同的最高目標（G1和G2）。督察制度的目標更加具體，是對地方政府土地行為是否依法、依規劃的監督，可以看作是對垂直管理制度中手段S2.1的延伸與補充。督察制度的主要政策手段是組織手段（S4）——設立土地督察局。由于督察制度是對垂直管理效果的補充，因此，預期結果仍舊是違法用地減少（R）。政策實施的實際結果（R）表明督察制度的效果較明顯。

圖2 土地督察制度的S-CAD分析圖Fig.2 Analysis framework of land inspector system

督察政策的手段（S4）與政策目標具有一致性，該手段使得實際結果與政策預期實現了較好地吻合，但是，督察制度的持續性作用較差。這是由于手段（S4）中執行人員的“臨時組合”和督察行動的間斷性，降低了手段在實現目標時的充分性。另外，根據統計數據，違法的行為主體主要集中在市級及以下，若根據“減少土地違法情況”的預期結果（R），督察制度的作用對象應直接對應市級以下的土地違法主體，但是文件規定卻是“省級及計劃單列市”。這種運用權力的“上級管下級”的政策執行傳導機制是基于中國行政職能條塊結合的特點，導致實際中督察制度沒能直接針對違法主體，而是與土地違法主體的上級——省級政府對話治理土地違法。該方式是中國督察制度執行過程中的獨特現象，其管理效果還有待進一步檢驗。

督察制度的執行過程主要依賴于派駐地方的國家督察人員。首先督察人員通過多渠道發現違法案件發生地，并鎖定土地違法情況出現的區域，然后向該區域所在省級政府發出自查要求，省級政府繼續向下級政府發出自查通知，最終落到市縣級國土部門負責查處本地的違法案件。土地督察因在組織機制上的相對獨立，且具有較高的行政權力級別，所以能夠獲得每次行動的高威懾力與高行政效率。

2.4 國土垂直管理政策評價

綜上，結合垂直管理政策與督察制度二者來看，2004年實施垂直管理的目標明確，但因垂直管理的手段與目標不一致，未能實現預期結果，最終目標也未達成，繼而，中央推出督察制度。督察制度有明確的政策對象地方政府）和政策任務（監督、查處土地違法行為），是為解決因前期垂直管理政策出臺后所致的問題而來，而非直接幫助垂直管理政策實現目標。

已有的實證研究也顯示：垂直管理后土地違法案件沒并有得到有效遏制，基層機關土地違法案件多，未經批準用地所占比例高，土地管理部門與地方政府關系未理順[9]。另外，根據歷年《國土資源統計年鑒》中的數據整理，選取2001—2009年間的土地違法案件數量與所涉及的土地違法案件作參照，違法案件仍舊每年以萬件以上出現，且涉及土地面積巨大，違法行為的根源與地方政府背后的支持與默許態度密切相關[10]。

因此，垂直管理制度的主要問題是責權的不匹配與不徹底，國土部門工作人員不能獨立行政，地方政府“挾持”國土部門違法違規用地。督察制度作為一種“彌補性”政策，只是“緩解”土地違法現象。因此，協調國土部門與地方政府在垂直管理體制下的關系，才是提高垂直管理制度有效性的方法。政策的執行依賴于國土部門的執法（指土地相關法律法規）、地方政府的守法（同前）及二者的相互合作，而不是一方牽制另一方實現各自利益。同時，需要有一定的激勵機制，促成兩個部門合作實現垂直管理政策的目標。而在政策的具體操作中，政策手段很可能會損害政策執行人的相關利益或與政策執行主體的觀點不同，這些都是需要政策設計者給予關注。關于部門間合作的動力，應來自于合理補償政策補償執行人受到的利益損害；對于統一執行主體的職責與自身觀點的偏差，需要有明確的政策執行說明和違規懲罰機制。

3 S-CAD方法的自我評價

本文以《國土資統計年鑒》中“土地違法情況”的相關數據為參考，評價了垂直管理和督察兩政策的效果，然而，僅以該數據作為評價政策效果的指標可能不夠全面，因此對于選擇何種數據作為政策效果的參考依據可作進一步探討。S-CAD分析方法重視對政策“價值觀—目標—手段—預期結果—價值觀”的連續性和一致性分析。在中國行政管理機制中，政策手段是分析的關鍵。本文對政策實施的手段只是參照政策文本與訪談調研獲得，勢必存在局限。

在研究過程中，由于相關學術文獻不多，為了獲得客觀、真實的一手信息，筆者進行了大量的訪談調研，且主要在國土部門工作人員中進行，但是訪談對象較為集中在國土部門的中層（處級及其以下），從而形成的觀點可能不能代表高層管理者的意見。因此，在運用S-CAD方法做政策分析時的評論可能具有一定局限性，在未來的研究中將注重補充高級管理者的態度和觀點。

科學的政策評估不僅是對政策表現效果的考量，更需要分析政策實施中對傳導機制的影響、對未來的預測。目前中國土地政策領域對政策評估的研究尚處于初期階段，對于評估的原則、方法研究較多且較分散，對評估理論發展有價值的方法或研究尚不多見。S-CAD政策評估與分析工具，運用動態的評估方法，對未來趨勢有一定的預見性，但是不能預見實際發生的結果。因此，本文運用S-CAD方法對已經發生過的垂直管理政策進行回顧與評價，屬于政策后評估范疇，追蹤政策設計上與事實上的問題，可以作為下一步政策修改的論證依據，僅為政策設計者和評估者提供一個可參考的視角。

（References）：

［1］劉玲.土地新政下再論中國土地管理體制改革［J］.國土資源導刊，2005，2（6）：11 - 14.

［2］盛智穎,張安錄.從制度經濟學的視角對土地垂直管理進行分析［J］.生態經濟，2005，12：26 - 31.

［3］喻剛.土地調控亟待土地垂直管理體制進一步完善［EB/OL］. http://www.mlr.gov.cn/tdzt/tdgl/tuditiaokong/zjgd/200610/t20061016_646820.htm,2010-10-16.

［4］郭春華.省以下土地垂直統管體制運行狀況調查與分析——以江蘇省X市為例［J］.國土資源科技管理，2009，26（ 5）：7 - 12.

［5］鄭瑩.新體制下我國國土資源管理存在的問題及對策研究［D］.西安：西北大學，2009.

［6］梁鶴年.政策規劃與評估方法［M］.北京：中國人民大學出版社，2009.

［7］易明,唐韜.省級以下國土資源管理體制改革研究［J］.資源行政管理與法制建設，2011，（7）：38 - 39，47.

［8］李名峰,曹陽，王春超.中央政府與地方政府在土地垂直管理制度改革中利益博弈分析［J］.中國土地科學，2010，24（6）：9 - 13.

［9］劉曉梅,呂杰.土地垂直管理體制下存在的問題及成因分析［J］.農業經濟，2009，（7）：82 - 83.

［10］王雪峰,葛燕平.當前土地違法行為的原因分析及其對策［J］.國土資源，2008，（8）：40 - 43.

（本文責編：仲濟香）

Review of Vertical Land Management and Introduction of an Analysis Framework

KANG Xiao-lin1， LEUNG Hok-lin2， SHI Zu-lin1
（1. School of Public Policy and Management， Tsinghua University， Beijing 100084， China; 2. School of Urban and Regional Planning， Queen’s University， Kingston Ontario K7L 2P1， Canada）

This article evaluates the effect of vertical management policy of land in 2004 and then provides the political suggestions. S-CAD (Subjective-consistency, Adequacy, and Dependency), a policy analysis tool, is applied based on the data of land management. The analysis focuses on the logical links between objectives, strategies and results of the management policy, as well as its feasibility in implementation. The results show the inconsistency and inadequacy between objectives and strategies, strategies and stances, which leads to a poor policy performance.

land management; adequacy and consistency; S-CAD method; evaluation of land vertical management below provincial level

F301.22

A

1001-8158（2014）06-0051-07

2013-05-20

2014-05-19

國家自然科學基金（BCSB002）；科技部創新方法工作專項（2012IM040400）。

康曉琳（1982-），女，河北保定人，博士研究生。主要研究方向為土地管理,城市化與土地政策。E-mail:lovespacy@126.com