中國地方產業用地標準剖析及關鍵技術設計初探

范樹平，周劍鈞，劉友兆，程久苗，張紅梅，鮑 捷

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.安徽省土地勘測規劃院，安徽 合肥 230601；3.安徽省土地學會，安徽 合肥 230601；4.安徽師范大學國土資源與旅游學院，安徽 蕪湖 241000；5.中國城市規劃設計研究院，北京 100044）

中國地方產業用地標準剖析及關鍵技術設計初探

范樹平1,2，周劍鈞3，劉友兆1，程久苗4，張紅梅2，鮑 捷5

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.安徽省土地勘測規劃院，安徽 合肥 230601；3.安徽省土地學會，安徽 合肥 230601；4.安徽師范大學國土資源與旅游學院，安徽 蕪湖 241000；5.中國城市規劃設計研究院，北京 100044）

研究目的：剖析中國地方產業用地標準，厘清標準改進總體思路，探討設計標準關鍵技術，以期為未來地方標準制修訂提供理論指導及技術支撐。研究方法：理論研究法，文獻研究法及對比分析法。研究結果：中國地方產業用地標準存在行業分類依據有失妥當、區域等級劃分依據不足、指標合理性有待斟酌、標準執行部門單一等現實問題。研究結論：從社會經濟發展背景、土地資源管理職責的兩大戰略轉變，探討中國地方產業用地標準改進總體思路，突出用地調控與產業引導的雙重目標導向；緊扣標準存在問題，針對行業類型歸整、區域等級劃分、控制指標設置、執行部門聯動4項關鍵技術，進行了初步框架設計。

土地利用；產業用地標準；關鍵技術設計；產業引導

1 引言

近10年，中國在工業化及城鎮化的雙輪驅動下，年均GDP增長幅度達到9%以上，成為世界第二經濟體。在資本、土地、勞動力、技術等諸多生產要素中，“土地紅利”對中國經濟增長貢獻較為顯著[1-2]。與此同時，中國城鎮工礦用地擴展更為迅速[3]，部分滿足于城鎮的必要基礎設施建設，更多集中于開發園區、大型工礦等生產建設；地均產出不及中等發達國家的1/3，可能造成土地資源消耗過大、增長方式相對粗放、土地生態環境趨于惡化[4]。為了貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，加強工業項目建設用地管理，促進節約集約用地，國土資源部在對2004 年試行版修訂基礎上，于2008年正式頒布《工業項目建設用地控制指標》（以下簡稱“國標”）。加強執行產業用地標準，轉變土地資源利用方式，提高用地節約集約水平，是化解用地矛盾及提高用地效益的必然選擇。因此，諸多地方政府逐漸重視落實產業用地標準，特別是社會經濟發展迅速及用地矛盾突出的廣東、浙江、上海、深圳等省市，結合地方產業發展及用地實際，編制實施地方產業用地標準。現有部分學者研究論證[5-7]，諸多地方標準未能體現產業發展及土地利用的區域差異化，導致標準合理性缺失，制約標準推廣運用，未能有效達到預期目標。綜觀當前研究動態，產業用地標準現狀剖析及系統研究不多，針對性地提出完善標準路徑更少，深度研究產業用地標準并提出改進措施，顯得十分必要。基于此，本文旨在梳理中國地方產業用地標準現狀，剖析標準特征及存在問題；從戰略需求高度，厘清標準改進總體思路，突出用地調控與產業引導的雙重目標導向；針對行業類型歸整、區域等級劃分、控制指標設置、執行部門聯動4個關鍵技術，進行初步框架設計，以期為未來地方標準制修訂提供理論指導及技術支撐。

2 中國地方產業用地標準的現狀剖析

為了滿足產業發展及用地管理的迫切需求，部分省市地方產業用地標準應運而生。以國標作為參照基礎，比較分析廣東、上海、北京、河南、深圳、成都等典型地方標準（表1），剖析現狀特征及存在問題，為標準關鍵技術框架設計提供基礎依據。

2.1 現狀特征

（1）從層次體系分析，國標頒布及實施已近10年，但地方標準較少，且集中于經濟社會及工業化、產業化發展水平較高的東南沿海少數省市；（2）從執行部門分析，現行地方標準以國土管理部門為主，部分涉及發改委、產業、規劃等部門，其中，上海由市經委牽頭，與統計局、房地資源局、規劃局等部門共同編制[8]，但未將執行工作明確到具體部門；（3）從行業分類分析，按照《國民經濟行業分類》（2002年版）的大類或中類居多，僅深圳、成都新增部分行業類型；（4）從指標類型分析，多數地方標準按照國標的指標體系稍加調整，僅深圳新增了產值能耗、地均納稅額、成長率、土地彈性出讓年限，指標類型變化幅度較大，對未來其他地方標準的控制指標選取具有很大啟發；（5）從指標數值分析，很多指標數值未針對區域等級差異而設置，只在整個區域統一規定，其中，上海指標數值雖未體現分區等級差異，但指標數值分設均值、控制值、推薦值，有力增強標準實施彈性機制。

表1 中國典型地方產業用地標準一覽表①Tab.1 Typical criteria of industrial land supply at local level in China

(表1續)

2.2 存在問題

結合當前中國地方產業用地標準特征，考慮產業發展程度[9]及土地資源稟賦[10]的區域差異化，分析存在以下問題。

2.2.1 行業分類依據有失妥當 在土地利用要求及產業自身發展演變方面，不同行業類型之間存在顯著差異，甚至同一個行業處于不同產業鏈的企業，對應各項指標參數也存在差異。國標是基于全國尺度而沿用《國民經濟行業分類》（2002年版）大類體系，諸多地方標準同樣如此，行業分類顯得過于粗略，也未能體現地方產業發展實際，行業差異調控能力受到制約。

2.2.2 區域等級劃分依據不足 國標區域等級劃分直接采用全國土地等別，偏重社會經濟發展程度、區位條件及土地價值。地方標準的區域等級劃分若與國標同出一轍，等級劃分只能考慮土地利用，未能兼顧產業發展，影響產業發展政策的空間分異落實[7]。

2.2.3 指標合理性有待斟酌 綜觀現行地方標準，指標設置僅在國標基礎上稍微改動，合理性有待斟酌：（1）關于指標類型，主要反映產業準入階段，未對產業項目落地后的發展過程追蹤評價，未能構建產業準入—退出機制，且體現地方特色的指標種類也不多見，失去地方產業標準調控內在動力；（2）關于指標數值，監測收集難度較大，特別是行政辦公及生活服務設施用地所占比重、建筑系數等指標數值在產業項目后續運行階段難以獲得，制約標準落實執行。

2.2.4 標準執行部門單一 從國家到地方，國土資源管理部門均作為主要執行部門，其他部門參與較少。產業用地標準不僅涉及土地利用，還有產業、建筑、經濟等諸多方面，僅以國土部門執行落實，顯得力不從心。特別是所有標準均規定在特殊要求或特殊規定條件下可以突破標準規定，實際是設立產業項目未按標準執行的“綠色通道”，雖提高了標準執行的彈性，卻加大了單一部門執行的難度。

3 中國地方產業用地標準的戰略需求及總體思路

3.1 戰略需求分析

3.1.1 社會經濟發展背景轉變的需求 產業用地標準立足于一定社會經濟的歷史背景，服務于社會經濟發展。產業用地標準須緊跟時代背景轉變，適時修訂或滾動調整。

3.1.2 土地資源管理職責轉變的需求 中國實行世界上最嚴格的土地用途管制，注重耕地資源保護及節約集約用地[11]。土地資源管理職責重點應放在科學配置土地資源上。產業用地標準作為土地資源管理的一種手段，在制定思路、制定內容、實施策略等方面要適應土地資源管理職能轉變的需要。

3.2 總體思路探討

立足中國地方產業用地標準的特征及存在問題，緊扣兩大戰略轉變，探究標準改進技術路徑。從內容框架及各項規定要求，挖掘標準本質內涵，兼有用地調控和產業引導的雙重目標。從用地調控角度，工作重點是合理配置土地資源，保證經濟社會健康發展，實現生產、生活、生態良性循環；手段側重于政府宏觀管理與市場機制的相互交接，加強土地市場調控力度，積極引入市場機制以彌補政府調控不足。從產業引導角度，需對產業用地標準提出更高要求，從產業發展的基礎水平、要素稟賦、政策傾向三個方面引導產業升級發展，提高引導發展的潛在能力。積極完善政府調控與市場調節的作用機理，以用地調控為手段，促進產業優化引導，實現“用地得到調控、產業得到發展”的雙優化模式。

3.3 編制基本要求

3.3.1 地方產業用地標準與國標的銜接關系 按照標準的適用范圍，可分為國家、行業、地方和企業4個級別標準，地方產業用地標準以省市級標準較為常見。國標是從國家宏觀高度，統籌考慮全國產業發展及產業用地，具有很強的戰略性及政策性；省級地方標準是以省域尺度，明確國家總體戰略導向，中觀層面細化技術要點，進一步調控落實國標；市縣級地方標準以國家及省級標準框架，緊密結合地方實際情況，具體落實區域產業用地配置及產業發展政策導向。國標與地方標準必須緊密銜接、各有側重及逐級落實，國標作為地方標準建立依據，地方標準是國標的基礎和落實。當前，中國應加強地方標準制定實施，構建形成“金字塔”式的中國產業用地標準層次結構。

3.3.2 地方產業用地標準建立的依據及原則 地方產業用地標準制定工作要符合地方標準制定的一般法定程序，制定規范要符合國家及地方的土地管理、產業政策及相關部門法律法規，制定內容要符合地方土地利用方式及產業發展政策導向。地方標準建立應符合地方產業發展政策導向、提高產業用地節約集約水平、體現區域及產業的雙重差別指導的3大原則條件，構建供應產業項目用地的差別化機制，落實土地要素參與產業宏觀調控。具體來講：（1）標準建立應符合國家和地方產業空間布局及產業政策導向，引導產業集中集聚發展，落實體現鼓勵、限制、禁止等不同類型產業項目的用地管理；（2）執行用地調控指標，引導產業項目用地節約集約，充分利用并合理配置土地資源，努力提高產業用地效率，破解產業用地供需矛盾，保障民生及重點基礎設施用地需求；（3）按照不同地區的土地利用方式及產業發展水平，因地制宜、因時制宜，針對不同的區域等級及產業類型而實施分類指導調控，促進整個區域協調均衡發展。

4 中國地方產業用地標準的關鍵技術設計

4.1 行業類型歸整

根據行業類型落實產業用地差別化調控，是產業用地標準的重要特征，因此，科學劃分行業類型十分重要。參照切實、合理、可行的相關依據，歸整現有行業類型體系，是劃分行業類型的有效路徑。（1）為便于獲取指標對應數據資料及區域之間相互比較，應以國民經濟行業分類的大類、中類甚至小類作為行業類型歸整基礎；（2）收集整理標準適用范圍的產業基礎數據資料，采用定性或定量的處理方法，分析得出區域主要產業及主導產業；（3）根據行業關聯性及相似性，初步歸整國民經濟行業分類，稍加歸整主要產業及主導產業的涉及行業類型，但是針對非主要或未有的產業類型，可以較大幅度歸整或直接剔除，歸整過程雖具有很強的主觀化，但充分體現區域產業發展實際；（4）收集梳理產業發展相關政策，逐條提取涉及歸整行業類型的有效信息，重點查核并確保未來政府引導或扶持的產業類型歸整幅度不能太大，且可適當增設體現當地發展形成的產業鏈及產業集群的新行業類型，整合形成最終行業類型歸整成果。

4.2 區域等級劃分

區域等級體現了區域內部的空間差異，是推進差別化管理產業用地的需要。為了滿足標準對區域等級劃分的本質要求，劃分依據兼具土地利用與產業發展，兩者缺一不可。首先，將側重社會經濟及土地區位的土地等別更新成果作為劃分基礎，初步得出標準適用范圍的對應土地等別；其次，結合區域現狀主要產業及未來主導產業，評價產業發展適宜性，劃分區域產業適宜等級，將其與區域等級劃分初步成果疊加分析，區域等級隨產業適宜等級而相應調整，便于各區域產業引導及發展，因地制宜形成有利于政府招商引資的良好產業政策環境，促進區域產業均衡協調發展；最后，從標準適用范圍的整個區域所形成或未來打造的主導產業鏈及產業層次梯度，定性化再次調整初步區域等級，適當歸并等級相同或接近等級區，避免區域等別劃分過多或過細。

4.3 控制指標設置

控制指標是產業用地標準落實的直接抓手，從指標種類、數值類型、指標數值3個方面設置控制指標，合理與否直接關系標準實施效果。總體來說，針對標準適用范圍的不同層次，設置過程及依據有所差異。現僅對地方標準進行一般化設計。指標種類：（1）梳理國標及上級標準指標，建議適當減少指標數量，提取適合本標準范圍的指標種類，不能完全照搬上級指標體系；（2）結合地方土地利用及產業發展特色，參考類似區域產業用地標準及標準適用范圍內相關部門的標準，鼓勵新增指標種類，豐富指標結構體系，達到緊密結合地方實際的宗旨。數值類型：（1）結合指標種類的內涵及作用，選擇需要設置數值類型的指標種類，設置諸如均值、推薦值、上限值、下限值等數值類型；（2）結合區域產業發展及招商引資，加之行業發展多樣化特征，增減不同行業類型對應數值類型。指標數值，根據指標種類對應數值類型，結合不同類型產業項目在初期建設，中期發展，后期穩定等運行階段，度量區域土地利用與產業發展現狀情況及預估未來趨勢，參照其他類似區域標準指標數值加以綜合確定。

4.4 執行部門聯動

編制及實施產業用地標準，不僅涉及國土、產業等直接部門，特別是基于用地調控與產業引導下的地方標準，牽涉相關部門較多。“三分編制，七分實施”形象概括了標準實施的重要性。為了提高執行力度，應由標準適用范圍的人民政府牽頭頒布并實施，以國土管理、發改委、產業等三個行政部門為主導，聯動城建、環保、稅務部門，協調工商、招商、監察部門，探索建立標準執行工作統一管理、上下聯動、機動快速、信息暢通的執行工作新機制。在標準修訂階段，將標準的每項執行內容明確落實到具體部門，加大部門協調力度，明確各自職責，形成部門合力，避免多頭管理，形成高效、合理的標準執行部門結構。

5 結論與討論

（1）本文系統梳理了中國地方產業用地標準現狀，剖析標準特征，探究現行標準存在的行業分類依據有失妥當、分區等級劃分依據不足、指標合理性有待斟酌、標準執行部門單一等問題。（2）分析提出社會經濟發展背景、土地資源管理職責的轉變可作為標準兩大戰略需求，進一步厘清地方標準改進的總體思路，提煉用地調控和產業引導作為標準的雙重目標導向。（3）結合當前中國地方產業用地標準存在的問題，針對行業類型歸整、區域等級劃分、控制指標設置、執行部門聯動4項關鍵技術，進行初步框架設計，為未來標準制修訂提供理論指導及技術支撐。

中國產業用地標準起步較晚，需要加大產業用地標準研究力度，夯實編制及實施的基礎理論：（1）重新梳理定位國家、省、市、縣等不同層級標準，研究如何形成上下兼顧、錯位協調的有機銜接機制；（2）制定地方標準的規范、指南或規程，重點研究行業類型歸整、區域等級劃分、控制指標設置等關鍵技術的具體操作流程，規范指導地方標準編制；（3）研究建立完善的標準執行部門運行機制，研究指導標準內容落實到具體執行環節，真正做到標準有部門可執行、產業項目有標準可依據。

（References）：

［1］豐雷，魏麗，蔣妍. 論土地要素對中國經濟增長的貢獻［J］. 中國土地科學，2008，22 （12）：4-10.

［2］李明月，胡竹枝. 土地要素對經濟增長貢獻的實證分析——以上海市為例［J］. 軟科學，2005，19 （6）：21-23.

［3］劉新衛，張定祥，陳百明. 快速城鎮化過程中的中國城鎮土地利用特征［J］. 地理學報，2008，63（3）：301-310.

［4］吳宏安，蔣建軍，張海龍，等. 西安地區城鎮擴展及其生態環境效應研究［J］. 自然資源學報，2006，21（2）：311-318.

［5］趙民，汪軍. 重構我國城市規劃建設用地標準及控制體系的探討［J］. 城市規劃學刊，2007，（6）：29-35.

［6］黃明華，敬博. 因時制宜，因地制宜——對城市規劃建設用地標準及控制思路的思考［J］. 規劃師，2010，26 （4）：58-66.

［7］范軍勇. “善事”之“利器”？——產業用地標準實效探討［J］. 城市規劃，2008，32 （3）：50-55.

［8］滬投資辦廠有了用地標準 上海產業用地指南出臺［EB/OL］. http://finance.sina.com.cn，2004-09-24.

［9］劉偉，張輝，黃澤華. 中國產業結構高度與工業化進程和地區差異的考察［J］. 經濟學動態，2008，（11）：4-8.

［10］叢明珠，葛石冰，王仲智. 基于區域戰略的江蘇省土地統籌利用分區研究［J］. 中國土地科學，2010，24（10）：15-19.

［11］黨國英. 土地制度改革要堅持用途管制［J］. 中國土地，2010，（6）：18-21.

（本文責編：仲濟香）

Criteria of Industrial Land Supply at Local Level in China and Preliminary Study on Its Key Techniques

FAN Shu-ping1,2, ZHOU Jian-jun3, LIU You-zhao1, CHENG Jiu-miao4, ZHANG Hong-mei2, BAO Jie5
（1. College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 2. Anhui Provincial Institute of Land Surveying and Planning, Hefei 230601, China; 3. Land Society of Anhui, Hefei 230601, China; 4. College of Territorial Resources and Tourism，Anhui Normal University，Wuhu 241000，China; 5. China Academy of Urban Planning and Design, Beijing 100044，China）

The purpose of this paper is to analyze the criteria of supplying industrial land at local level in China, design the overall framework of ameliorating the current criteria, and preliminarily study the key technical design. The study may provide theoretical guidance and technical support for the practical need. Research methods include theoretical analysis, literature exploring and comparative analysis. The results show that the existing criteria for industrial land supply at local level have some problems, such as classification basis is inappropriate, regional hierarchies are insufficient, indexes are unreasonable, and monitoring and enforcement are too narrow. The paperconcludes that four key technologies of the criteria of industrial land supply, including industry type attribute, regional hierarchy, control index set, and enforcement are discussed in the paper. The discussion may serve as the reference for the amelioration of the criteria at local level, emphasizing the two governmental goals of land use control and industrial selection.

land use; criteria of industrial land supply; key technical design; industry selection

F301.24

A

1001-8158（2014）08-0017-07

2013-07-12

2014-07-26

國土資源部公益性行業科研專項子課題“承接產業轉移的區域土地利用空間分析技術研究”（201111010-02）。

范樹平（1984-），男，安徽蕪湖人，博士研究生，工程師。主要研究方向為土地利用與管理、區域產業用地分析與評價。E-mail: fansh-upingnm@126.com

周劍鈞（1972-），男，安徽淮北人，碩士，工程師。主要研究方向為土地資源管理、土地利用與規劃。E-mail: 392773711@qq.com