水庫移民連帶影響人口扶持方式的探析

汪 潔，曾建生，潘 毅

（1.河海大學，江蘇 南京 211100；2.廣東省移民工作局，廣東 廣州 510635）

1 水庫移民連帶影響人口特征

水庫移民連帶影響人口是指在水庫建設中受到影響的那部分人群。雖然各省市對連帶影響人口的界定不一定完全相同，但各地連帶影響人口的大致特征都是類似的。其具體特點如下：

1.1 水庫移民連帶影響人口的數量遠遠大于移民

連帶影響人口是受到水庫移民影響而產生的，很少數目的水庫移民往往會產生數倍的連帶影響人口。連帶影響人口種類較多，每年變動的情況也比較復雜，所以其調查的工作難度也較大。目前的文獻中記錄的各地的連帶影響人數統計見表1。

由表1可見，各省、市、縣、區的水庫移民連帶影響人口數量都遠遠大于農村移民人口。廣東省是水庫移民的大省，移民連帶影響人口人數眾多，種類復雜；廣東省沒有對水庫移民連帶影響人口的具體數字做出統計。但可以推測：廣東省的連帶影響人口的數量也是遠遠大于移民的。

表1 各地區水庫移民和連帶影響人口人數統計 萬人

1.2 連帶影響人口分布廣泛，且主要在不發達地區

由于連帶影響人口的種類較多，各地的安置方式也都不同，故連帶影響人口往往都分布廣泛。容納移民入住的地區往往經濟條件都比較落后，因此周邊的連帶影響人口也都是處于不發達地區的。廣東省除了深圳因成立時間比較短沒有移民和連帶影響人口以外，省內其他市縣都有連帶影響人口的存在。 在經濟相對落后的粵東粵西以及北部山區，連帶影響人口相對集中，人口數量巨大。

1.3 水庫移民連帶影響人口貧富差距較大

在連帶影響人口的四類人群中，部分地區的原住村民和非農水庫移民由于地域優勢或特色產業支持，經濟社會發展情況較好。例如，廣東省惠州市仲愷區青春村是一個原住村民和移民共同居住的村落，由于地處交通樞紐，故發展迅速，村民生活水平很高；惠州市惠城區小金口鎮九龍新村是非農水庫移民居住地，村民依靠加工產業支持和門店、房屋出租來增加收入，生活水平很高。但這部分人口在連帶影響人口中僅占較小的比例，絕大部分連帶影響人口收入偏低，居住環境惡劣，基礎設施建設欠缺，生產生活水平低下。連帶影響人口四類人中生活水平最差的要屬淹地不淹房人口，他們本身大多生活在山區，住房條件很差，出行交通不便，再加上失去了耕地，收入甚微，絕大部分淹地不淹房人口甚至無法保證最基本的生活。廣東省惠州市龍門縣地派鎮九牛圳村小組是因天堂山水庫修建而形成的淹地不淹房人口。該村的住房基本都是一百多年前建的泥磚房，村內道路基本都是泥巴路，由于水庫隔斷，該村的交通條件、生活條件都極其低下。由此可見，連帶影響人口貧富差距較大，故扶持連帶影響人口的方式應有所差異。

2 扶持連帶影響人口面臨的問題

2.1 對連帶影響人口進行人口調查難度較大

人口調查可以從定量的角度分析各類連帶影響人口的基本情況，包括他們的年齡、性別、教育程度、職業、遷移流動、生育、社會保障、住房情況等指標。通過這些指標的統計，可以客觀地知曉連帶影響人口的生活情況，合理地對真正需要幫助的連帶影響人口進行幫扶。廣東省將原住村民、淹地不淹房人口、仍居住在農村的非農戶口移民和小型水庫移民都納入了連帶影響人口的范圍，使得連帶影響人口調查困難。

廣東省原住村民的人數可以在人口普查數據中得到。對于小型水庫移民，廣東省有一定程度的補助，所以這類連帶影響人口的人數是有具體統計數據的；而對非農水庫移民和連帶影響人口，國家政策明確他們不在扶持范圍之內，廣東省也沒有出臺相應的補助政策，故這兩類連帶影響人口沒有相關的統計數據。廣東省的非農水庫移民分為四類：自愿買入非農戶口的移民、 “投親靠友”的自遷非農移民、因國家征用土地而自動轉為非農移民、公辦教師及家人可以轉為非農戶口的移民。這四類非農水庫移民的成因和情況都比較復雜，不便于人口數量統計和家庭情況的調查。廣東省的連帶影響人口中有不少人口是包含了兩種連帶影響身份的。比如，河源市赤貝村的村民就兼顧了原住村民和淹地不淹房兩類人口身份。這種交叉、復雜的身份關系也增加了人口調查的困難性。

2.2 水庫移民連帶影響人口經濟生活水平普遍低下

2.2.1 住房條件簡陋，人均住房面積不足

住房是人們生存的首要條件，隨著后期扶持政策的推進，廣東省加強了對移民的住房改造項目，但2006年國家后期扶持政策未惠及連帶影響人口，連帶影響人口的住房條件普遍較差：住房面積不足、房屋質量較差是連帶影響人口普遍存在的問題。廣東省惠州市龍門縣龍城街道辦黃竹坑村原住村民的住房條件十分簡陋，原住村民的房屋有三分之一是磚混房，三分之二依舊是泥瓦房，房屋年代較長、破舊，與當地受扶持移民普遍居住的鋼筋混泥土兩層獨樓形成鮮明對比；惠州市地派鎮九牛圳村的淹地不淹房人口的房屋基本都是泥磚或混磚結構，很多村民仍居住于上百年的老房子，缺少擴建房屋的宅基地。河源市龍川縣鶴市鎮羅樂村的小型水庫移民的住房問題令人堪憂，他們居住于1966年搬遷時國家為移民建造的住房中，大多是三四戶人家一個大雜院，由于缺少宅基地，房屋面積近50年沒有擴大。隨著人口的增加，嚴重的人地矛盾成為當地連帶影響人口面臨的最主要問題。個別地方也有住房補助，如河源市龍川縣麻布崗鎮赤貝村的淹地不淹房村民1998年享受到每人1 800元的住房補助，但是較少的補助仍舊解決不了村民的住房問題。

2.2.2 土地資源匱乏，影響村民收入

連帶影響人口絕大部分居住在農村，土地是村民賴以生存的生產資料，直接影響連帶影響人口的經濟收入和生活水平。

（1）耕地總量減少。我國水利建設前期沒有考慮庫區居民的長遠發展，而將目標主要集中于合理的規劃資金使用和減少水庫移民安置費用，將更多的資金投入水利水電工程項目的建設。專家在確定水庫淹沒的范圍時，為了降低成本，就只淹沒周邊區域海拔相對較低的耕地，保留居民住房。這樣一來就會造成周邊區域居民的人均耕地數量驟減，直接導致了居民收入減少。廣東省河源市龍川縣鶴市鎮羅樂村的總耕地約2.33 hm2，赤貝村的土地總量只有1.93 hm2，部分村民想通過種植經濟作物、擴大農業規模、發展養殖業等其他產業來增收，而缺少土地成為制約發展的主要原因。

（2）土壤質量下降。由于水庫大部分建在山區、坡地，水庫興建淹沒了農民的大量田地，移民從土地肥沃的山谷搬遷到貧瘠的山坡上，土壤質量明顯下降，農業減產。同時，移民安置區存在過度開發或不適當開采資源的問題，過度開采荒山資源造成植被破壞，森林覆蓋率減少，使土地資源數量和質量下降，直接導致農、林業減產，影響農民收入。水利設施修建后，原來可種植的土地部分由于洪水頻發，無法種植，部分長期干旱，無水灌溉，產量明顯下降；其次，部分庫區和移民安置區過分追求經濟效益，大力發展第二、三產業的同時忽視對污染的治理，產生的大量廢水、廢渣，間接對農田土壤造成污染。如廣東省河源市鶴市鎮羅樂村1958年建立了鈾礦廠，該工廠經營了五十多年，對當地土壤造成很大污染。鈾礦石是極具放射性危險的礦物質，開采鈾礦產生的坑道廢水、水冶廢水、尾礦廢水，均含有有害物質，若未處理直接排放至農田，會影響農作物的生長。該工廠現已倒閉，但其造成的土壤污染卻無法挽回。

2.2.3 基礎設施條件落后，村民生活質量較低

連帶影響人口群體中的基礎設施條件落后，因而基礎設施建設是目前解決連帶影響人口問題的關鍵所在。

（1）交通閉塞。水庫淹沒后形成的特殊地理環境，部分村組只能通過水路交通出行。這種方式通行不方便，不僅增加了交通和運輸成本，而且安全系數較低。連帶影響人口居住地的道路建設缺乏完善體系，與周圍的交通工程沒有成功銜接，影響了連帶影響人口與周邊地區經濟貿易上的往來，是造成連帶影響人口經濟落后的重要原因。如，廣東省惠州市地派鎮九牛圳村的淹地不淹房人口只能通過渡船這一種交通渠道才能到達鎮里，雖然相關部門給村民提供了免費乘船的條件，但一天只有兩班，居民不方便自主外出，有急事也沒有辦法解決，渡船簡單陳舊，安全系數較低。村內的各項生活條件都比較差，閉塞的交通不僅阻礙了九牛圳村與外界的聯系，更制約了該村的經濟發展。

（2）用水困難。連帶影響人口面臨用水方面的困難主要為：村民飲水安全得不到保障和農田灌溉系統不完善兩方面。連帶影響人口中很多村組不通自來水，村民飲用水質量不達標。如廣東省惠州市黃竹坑村還沒通自來水，村民依靠井水來滿足生活用水需求。村民共用僅有的幾口水井，井水水質無保障。河源市赤貝村的村民需要交額外的費用才能安裝自來水管道，但村民收入水平較低，多數村民沒有資金安裝，而選擇自己接管道從山上引水。連帶影響人口的農田灌溉問題也是影響其經濟發展的重要原因之一，部分地區仍舊處于水源少、灌溉溝渠少的狀況。如，惠州市黃竹坑村水源缺乏，村民存在水利灌溉不便的問題，嚴重影響農民的收成。然而，這困擾村民多年的農田灌溉問題一直未得到解決。

（3）部分地區電力建設不完善。隨著國家后期扶持力度的加強和相關部門的重視，庫區和移民安置區居民的生活基本用電有了基本保證，大部分庫區和移民安置區的連帶影響人口對供電系統比較滿意，但依舊有少數地區電力建設不完善。部分地區農村電網改造不徹底，存在電網運營質量較差，電能損耗高、供電效率低的問題。特別是農忙季節和用電高峰時段有些地區會出現斷電現象。許多未改造鄉鎮線路運行時間較久、線路老化嚴重、變壓器陳舊、容量不足；因此電力運行質量較差，損耗較大。這些從某種程度上限制了居民對電的使用和庫區及移民安置區的電力化進程，限制了居民對家用電器的享用。連帶影響人口為水電站建設犧牲了很多，但卻沒能享受到用電優惠或部分免費的政策。對于這些收入水平低的村民來說，電費價格較高，部分居民因此放棄了某些家用電器的購買和使用，影響了居民生活水平的提高和生產發展。因此，連帶影響人口地區的電網和電費制度應進行改革。

2.3 水庫移民連帶影響人口存在的矛盾

第一，連帶影響人口與受扶持移民之間存在矛盾，主要分為：原住村民與受扶持移民之間的土地、山林糾紛時有發生；農轉非水庫移民因為失去土地，而且得不到后期扶持，與受扶持移民之間存在一定矛盾；淹地不淹房人口與受扶持移民之間存在人地矛盾。第二，連帶影響人口之間存在內部矛盾。即，原住村民和小型水庫移民之間存在矛盾；淹地不淹房人口之間存在矛盾。第三，連帶影響人口與移民工作開展之間的矛盾。

3 水庫移民連帶影響人口扶持建議

3.1 落實人口調查

水庫移民連帶影響人口調查工作要全面、準確，落實到具體村組或移民戶，能核定到人的，一定要核定到人。各地應該按照自身條件確定實施主體和責任主體。確保人口調查成果的真實性，弄清連帶影響人口家庭的收入情況和實際需求，為后續扶持連帶影響人口做好基礎工作。調查工作中要充分尊重連帶影響人口的知情權、參與權和監督權。所有調查統計數據都將匯總到各省的移民局保存，按照不同類別的連帶影響人口分類整理。對于原遷移民出嫁或入贅到非移民戶的本人可納入扶持范圍，其子女不能核定登記為連帶影響人口；對于整戶再次搬遷的移民可憑原始移民依據到現住地政府登記后，由現住地政府代替原住地政府解決有關扶持問題。對于具有兩種身份的連帶影響人口，如廣東省河源市赤貝村的村民，兼顧了原住村民和淹地不淹房兩類人口身份,可以將這部分村民的數據單獨整理。

3.2 確定管理主體

連帶影響人口中存在貧富差距較大的現象，所以不能對所有連帶影響人口實行全覆蓋的 “普惠”扶持，否則不但增大了國家的資金負擔，而且不能保證真正需要扶持的那部分連帶影響人口得到扶持。因此，應該按照人口調查的情況確定連帶影響人口的管理主體，這里涉及到的管理主體有民政部門、扶貧辦、移民局、財政局等。

就非農水庫移民而言，通過人口調查，將生活困難、符合地方城鎮低保范圍的家庭納入地方低保，做到應保盡保。具體措施可以分為以下幾類：第一，把符合低保條件的非農水庫移民納入城鎮低保范圍，由當地民政部門對這部分人群統一管理，各省可以根據實際情況確定低保補助標準；第二，有特殊困難的家庭，可以通過扶貧辦單獨管理，解決這些家庭的生活難題；第三，符合就業條件的，及時核發再就業優惠證，享受稅費減免、小額貸款、社保補貼、職業介紹、職業培訓等現行再就業優惠政策，積極幫助其實現就業或再就業；第四，仍住在農村的非農移民，通過納入庫區和移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃，幫助其解決困難。

淹地不淹房人口和原住村民這兩類連帶影響人口主要以務農為主要收入來源，所以這兩類人群的貧困人數比較多，生產生活質量也普遍偏低。這兩類人口的住房條件和基礎設施建設水平也都普遍偏低，所以需要通過多種渠道來幫扶他們。具體的做法有：第一，通過人口調查，把符合農村低保條件的村民納入農村低保范圍，這里的做法可以仿照非農水庫移民的扶持做法；第二，民政部門可以組織對淹地不淹房人口和原住村民的農業知識和技能培訓，增加其務農收入；第三，移民局可以通過項目扶持，對這兩類人口住房改造和基礎設施建設提供幫助。

小型水庫移民在不少地區已經得到了一定的重視。廣東省的具體做法有以下兩條：通過提高省級電網公司在廣東省區域內全部銷售電量 （扣除農業生產用電）的電價來籌集小型水庫移民的后期扶持資金；省、地級以上市、縣 （市、區）財政預算安排后期扶持基金，故小型水庫移民的管理主體為地方的財政局。

3.3 保障基本生活

（1）居民住房改造。在連帶影響人口的住房改造工程中，必須堅持個人自籌與政府補助相結合，多方面多渠道籌集解困資金；堅持舊房利用與新房建設相結合，多方式多手段推進解困工作；堅持統一組織建設維修與住戶自行修繕相結合，多途徑多方法完成解困任務。針對各類連帶影響人口的實際情況，可分別采用新建、改建、修繕、置換的方法進行住房改造。按照連帶影響人口住房改造規劃，結合村莊移民搬遷、地質災害治理、移民村住房改造工作，合理捆綁使用補助資金。

（2）糧食差價補助。糧食補助方式可以從兩方面進行：第一，確定糧食補助范圍，只要他們原先擁有耕地后因水庫建設失去耕地，就可以納入補助范圍。例如，淹地不淹房人口被淹沒的耕地、小型水庫移民被淹沒的耕地以及原住村民被劃分的耕地。第二，補助資金不再使用定額的方式，而是根據當時的物價水平不斷進行調整。即，按地區 （市級）人均耕地占有面積及地區每畝耕地平均糧食產量，計算出連帶影響人口家庭每年應該擁有的耕地產量，再按照當年的物價水平和應發放的糧食差額折算成補助資金發放到連帶影響人口手中。這樣的補助資金發放方式就能夠盡量滿足連帶影響人口的家庭糧食需求，不會再出現因物價水平的變化而導致糧食差額補償無法滿足基本生活需求的現象。

（3）基礎設施建設。從人口角度出發，連帶影響人口地區的基礎設施建設通常和水庫移民地區的基礎設施建設有重合之處。如，原住村民和小型水庫移民等人口，故可以在統籌規劃庫區和移民安置區基礎設施建設時從雙方都有利的角度出發。淹地不淹房人口和非農水庫移民與水庫移民的基礎設施建設沒有交集，但這兩類人口的基礎設施建設又更為落后，所以需要通過合理規劃來保證。從資金角度出發，交通設施、水利設施和電力設施都是連帶影響人口地區亟需解決的問題，籌集這部分資金需從基礎設施項目入手。廣東省對移民的后期扶持政策措施為：將10年的后期扶持資金按四六分，40%的資金用作村內的基礎設施建設，剩下的60%發到移民手中。連帶影響人口沒有政策上專門的扶持資金，所以在資金分配這一塊需要借助基礎設施項目的力量來籌集。各村通過發揮各自的 特長進行基礎設施項目來獲得收入，進而決定多少比例來用作基礎設施建設。

3.4 緩解各類矛盾

促進原住村民與遷入移民之間的交流。原住村民對遷入移民大多有著強烈的排斥心理，這種心理往往導致兩者之間的沖突，包括道路建設、山地種植、文化差異等方面；因此，為減少兩者的沖突，可以加強他們之間的交流與溝通，緩解彼此之間的矛盾，實現融洽相處。促進交流的方式是多樣的，比如文化站資源共享、共同舉辦活動等。廣東省河源市鶴市鎮羅樂村文化站根據村組的需求，購置了一批配套桌椅用于紅白喜事。根據村民的共同決議，文化站也將桌椅借給當地的原住村民使用，在一定程度上緩解了兩者之間的矛盾。其他各地區可以參考羅樂村的形式，結合自身的特色做出促進原住村民與移民之間交流的活動。

促進連帶影響人口與移民工作人員之間的交流。連帶影響人口對移民工作以及移民工作人員往往存在較大的誤解，由此產生了沖突；因此需要加強連帶影響人口與移民工作人員之間的溝通，使連帶影響人口清楚地了解現有的扶持政策，安撫好其情緒，減少其類似圍堵移民工作人員事件的發生。促進連帶影響人口與移民工作人員之間的交流，是緩解兩者之間矛盾的有效方法，應該加以重視。

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