國家質量基礎的構成要素（下）
——2013年世界銀行發布報告

國家質量基礎的構成要素（下）
——2013年世界銀行發布報告

利益沖突

在有些國家，國家質量基礎體系由國家集中進行管理，這些機構同時也負責標準的制訂、認證、認可工作，因而造成了嚴重的利益沖突。例如在東歐某國，該國的技術法規與消費者保護國家委員會（Derzhstadart）負責標準的制定和批準、產品認證、生產者檢查、市場監督和消費者保護等諸多工作。由于整個流程完全由一家機構來操控，商業職能和監管職能重疊，該組織可以任意控制認證市場，導致了巨大的利益沖突。南美洲的一個國家的情況也類似。在該國，負責向市場提供工業計量服務和向市場參與者提供認可服務的是一家機構，該機構自身的計量服務和市場參與者之間存在競爭。

為了建立一個有效的國家質量基礎體系，必須對職能進行劃分，這通常也會帶來國家質量基礎組成機構的法律地位、自治權、監管架構的變化。消除政治干涉和利益沖突難度是相當大的，因為現有的機構負責人希望維持現狀，保證自己的相關利益。此外，現有的國家質量基礎通常與政治經濟方面的考慮有關，這也阻礙了改革。

資金限制

資金有限，再加上政府未能認識到國家質量基礎的重要性，會影響到改革所能使用的資源，這在發展中國家尤甚。國家質量基礎的升級必須投入大量的時間和金錢（表1）。標準系統的發展包括專業知識的轉移、技術委員會的成立、信息技術的購買，單單這一項工作所需的資金在5年內就達到了200萬美元。標準相關機構的多數運營成本同時也必須由政府來承擔。在多數小型經濟體和對推薦性標準的需求依然較低的經濟體內，盡管會員費和標準的銷售能夠創造部分收入，但不足以負擔運營費用。

在公司層級，時間和資金的限制阻礙了國家質量基礎體系的實施。實施時間取決于眾多因素，其中包括公司的復雜程度、生產的質量水平、人員的技能水平、管理委員會對標準的堅持程度。公司可能需要聘請新的人員，并且重組公司的部分單元。實施質量管理體系的經濟成本會阻礙認證工作，這對中小型企業尤甚。

表1 建設國家質量基礎的成本和時間估算

人員能力限制

國家質量基礎體系的效率直接取決于公司人力資本的質量。眾多發展中國家的企業缺乏技術合格人員，無法提供具有競爭力的薪酬來吸引和留住技術嫻熟的員工。

在計量這類技術性更強的領域，必須有專業人才來確保國家質量基礎體系的可靠性。為了確保測量的正確性，必須有設備齊全的實驗室，同時還必須有經過專業培訓和擁有研究經驗的科學型人才。同樣，認可和合格評定流程的客觀性很大程度上取決于技術人員的素質。

四、建立高效的國家質量基礎

多數政府需要對國家質量基礎的改革和升級進行投資。這些投資的成本效益必須得到確保，不要重復那些通過協作就可以從周邊國家所獲取的服務，而且投資要與刺激質量需求的舉措相匹配。

對機構進行改革和升級，使國家質量基礎對接國際通行方法（其中包括采用相關的管理流程）之后，可以把能力建設和技術升級作為國家質量基礎建設的目標，以快速取得成功，提供示范效應，避免重復犯錯。最終目標應該是建立一個與國際對接的國家質量標準，可以響應社會的訴求，同時避免重復私營部門的角色。為了建立一個滿足國內和國際市場要求的國家質量基礎，必須在以下方面進行努力。

國家質量基礎戰略

國家質量基礎體系在各國和各地區的發展水平不同。要升級國家質量基礎，第一步就是進行評估，并且制訂升級、對接和改革的合適戰略。在許多國家，國家質量基礎在初期階段的可行發展水平會受到成本和能力的限制，只能選擇必要的最低水平的基礎設施和服務。政府通常會在這個過程中起牽頭作用。

國家質量基礎戰略的制訂應該讓利益相關者參與其中。一種成功的方法是成立一個國家質量委員會，確認需求，制訂應對戰略。委員會提供一個論壇來收集和傳播信息，進行探討，解決問題。委員會的任務應該由利益相關者而確定，但其中應該包括協調和執行國家質量基礎的國家戰略。國家質量基礎體系中的各個機構可以在委員會制定的大方針下制定具體策略。

國家質量基礎的結構

要建立一個得到國際認可的國家質量基礎，第一步是確保良好的治理，并建立不存在利益沖突的機構。為了實現這點，必須遵循公開、透明、一致、公正和技術可信的原則，建設或改造自身的國家質量基礎。如果忽視這些原則，再多的員工培訓或科技投入都無法建立一個現代化的國家質量基礎。

制訂清晰的戰略后，必須制訂一個法律框架來確保該國家質量基礎的正常運行。必須起草或更新國家級的相關法律法規，以體現國家質量基礎的架構、治理和功能。法律法規也必須遵循世界貿易組織的“技術性貿易壁壘”原則、主要的國際通行的國家質量基礎機構的指導原則、以及國家質量基礎國家戰略。

為了更好地實施管理，避免利益沖突，國家或許需要對自身的國家質量基礎進行改革和重組，以創建獨立、透明的機構，能為系統內所有利益相關者服務。最低標準包括：

（1）認可機構必須獨立于其他所有國家質量基礎機構。

（2）計量、認可、合格評定、標準等機構不得參與技術法規、強制性標準的開發，以及其他監管活動。

（3）計量、認可和標準機構不受到政治干預，必須忠實于市場需求，并且在相關國際組織中代表自己的國家。

一些國家需要考慮關閉那些服務無法滿足經濟體系訴求或是在過渡到推薦性標準后不再具有必要性的國營機構。另一方面，當有市場訴求時，國家可以考慮私有化，或者是向基于公私合營形式的國家質量基礎轉變。

標準和技術法規

國家標準對接地區和國際貿易合作伙伴的標準，是支持全球國家質量基礎整合的關鍵的一步，但這項工作的技術性相當強，不可能在一夜之間就完成。國家標準機構應該遵循三條彼此相關的策略來實施對接：采用國際標準，對國際標準化活動施加影響，與貿易伙伴協商制定滿足區域訴求的區域性標準。

在標準化和競爭之間也需要權衡，因為過度嚴格的標準會削弱競爭，減少產品的多樣性，并且阻礙技術的發展。國家標準機構要發揮重要的作用，確定國家應該根據現有的經濟環境和目標堅持哪些標準。對于某個特定企業而言，采用某些特定的環境和勞工標準也許是產品差異化的有效戰略，但這種方法對整個行業而言不一定有作用，也許會破壞現有的比較優勢。

國家可以制訂一些技術法規來保護消費者、健康、安全和環境。全球眾多最佳實踐顯示，技術法規經常是由政府或者指定的政府部門開發，卻不涉及國家標準機構。對技術法規的修訂應該確保不會給行業強加技術障礙，給企業帶來不必要的限制。

合格評定

政府可以通過兩種方法來執行技術法規，一是通過強制認證要求產品在推向市場之前先獲得審批，二是對市場進行監督，允許公司保證符合特定的標準，然后通過抽檢和消費者投訴來進行驗證。發達國家已經傾向于向市場監督進行轉變。

在進行市場監督時，國家監督機構有義務對產品進行測試，并且對違反法規的供應商進行適當的處罰，確保市場上的產品為合格產品。通過這些方法，政府能在一定程度上退出認證流程，將保證產品符合技術法規的責任轉嫁給生產者。這種操作方法能減少政府在合格評定上的工作量，但并不適用于所有產品。極其危險的產品仍然必須進行強制認證。

當市場的關注重點放在流程合格而并非產品合格上時，技術法規的執行最為有效。強調產品認證通常會強加大量詳細的產品技術特征。流程認證具有更小的限制性，但仍然可以確保企業遵循健康和安全方面的標準。

要想融入全球的市場，必須確保合格評定體系對接國際標準和指導方針。認可是合格評定中質量控制的最后一個環節，因為它可以為認證、測試、檢查和計量機構提供可信度，讓他們的服務在國內外得到承認和尊重。

計量

對計量框架進行現代化改造的第一步是對當前測量標準的需求和差距進行評估，分析它們覆蓋的范圍，是否滿足要求，以及準確程度如何。在市場經濟中應該運用新的方法來選擇設備和參考標準。計量需求應該通過對現實需求的全面調查來加以確定。

科學計量、工業計量和法制計量應該進行區分。在成熟的工業經濟體內，私有或公共國家計量機構負責科學計量，商業校準實驗室負責工業計量。公共法制計量組織負責監管（貿易、消費者保護、安全、環境）。國家可以大幅減少所規定的計量工具數量，為企業的現代化提供支持。法制計量范圍過廣會推高成本，限制企業引進新技術。

國家通常有單一的國家級科學計量機構來負責計量的推廣。從經濟上來說，單一的機構是必要的，因為（1）科學計量成本高昂，所以針對同一指標建立兩個或以上的國家參考標準并不可行；（2）科學計量必須擁有一定的科技技能，這些技能在發展中國家相當稀少；（3）必須采用國際流程標準，這些標準的執行難度大，耗時長；（4）必須參與國際間比較，確保國家計量機構的指標得到其他國家的承認，行業計量指標可以追溯到國家指標，并得到貿易伙伴的承認。

校準實驗室協助企業確保設備可以根據買家要求制造產品。為了確保合格評定體系的可信度，測試實驗室、校準實驗室、檢查機構必須同認證機構一樣，做到透明客觀、不偏不倚、嚴格保密?？陀^性很大程度上取決于評估流程的指導程序、所使用的設備，以及工作人員的技能和資質。設備和測量指標體系必須根據國際認可的計量指標實施校準。

認可

為了確保認可體系客觀公正，且技術可信，該體系必須與監管、合格評定和計量等職能完全分離。各種范圍的認可應該歸屬到單一的機構下。強制和自愿市場的合格評定機構應該受到同一個認可體系的約束。內部實驗室和商業實驗室也應該歸屬于同一個自愿認可體系。

要想在國際上得到承認，對利益體績效的認可決定應該遵循廣泛得到承認的國際標準，這些標準對運營要求進行了規定。這些標準之所以有用，并非僅僅因為它們在全球被采用，同時也因為它們已經在過去數十年里通過國際協作得到了改善，除了有出色的管理實踐經驗外，還包括了公平客觀和保密方面的實踐經驗。要想得到充分的承認，國家認可機構必須遵循國際要求，加入地區或者國際認可組織，通過同行評估和接受它們的認可系統加入“互相承認協議（MRAS）”。互相承認協議的成員必須保證國內認證和測試報告在進口國的公信力。

多數可靠的認可系統是在地區和國際協作下建立的，通常采用的方法是遵循國際或地區認可組織的指導方針，成為組織的成員。如果沒有地區認可機構，較小的經濟體可以攜手發展和共享認可能力，以減少成本。但這種情況相當少見。

五、總結

國家質量基礎是一項重要的工具，可以提高競爭力，推動全球貿易往來。通過廢除限制性過強的強制性標準，讓自身標準對接地區和國際貿易伙伴的標準，國家可以提升自身的競爭力。這些都需要國家建立體現透明、開放、良好管理的質量機構。政府在建立和升級國家質量基礎機構的過程中扮演著重要的角色。做好國家質量基礎的工作可以更容易獲得國際承認，促進和諧發展。

(粟志敏 編譯)