從黨的十六大到十八屆三中全會看法治中國建設理念的發展

蔣光貴

[摘 要]

從黨的十六大到黨的十八屆三中全會，我們黨對法治中國建設的理念更加全面、系統、明確，有許多突破性的認識，主要是：從“治國方略”到“政治文明”；從“人民當家作主”的政治原則到“尊重和保護人權”的法律原則；從“執政能力”到“社會治理”；“從保障人民權利”到“拓展人民有序參與立法”；從“法制建設”到“弘揚社會主義法治精神”；從“依法治國”到“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。研究這個問題，對于推進法治中國建設具有重要意義。

黨的十六大；黨的十八屆三中全會；法治中國建設；理念

[關鍵詞]

[中圖分類號] D920 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）04-0005-04

新世紀以來，從黨的十六大提出政治文明建設到黨的十八屆三中全會提出“推進法治中國建設”的任務，黨對法治中國建設的理念的認識由淺到深，實現了許多重大突破。

一、 從“治國方略”到“政治文明”

黨的十五大第一次明確把“依法治國，建設社會主義法治國家”作為治國的基本方略，將依法治國放在了治理國家必須長期堅持和全面要求的高度。黨的十六大首次提出“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明”的重要目標，并且提出“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。”[1]作為基本方略的“依法治國”，既包含手段，也包含目的。“政治文明”則更多地突出了目的，而且要求更高。因為政治文明更需要知識和智慧。為了建設社會主義政治文明，新世紀以來，黨對堅持黨的領導與法治的關系做了探索，取得了一些突破性的認識：

（一）進一步弄清了黨的領導與依法執政的聯系。“憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。”“通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。”[2]就是說，憲法和法律是黨治理國家的手段，黨的領導要體現在依法治國的全部過程之中，體現在立法、執法和司法過程中，還要通過黨組織的戰斗堡壘和黨員的先鋒模范作用維護憲法和法律的權威性。

（二）進一步弄清了黨的領導與依法執政的區別。黨的十六大提出要“經過法定程序，使黨的主張成為國家意志”。黨的領導是路線、方向性的，主要是政治、思想和組織領導。而法律是治理性質層面的。不是黨的一切主張都是法律，黨的某些主張才是法律，這些主張只有“經過法定程序”才能成為國家的法律。

（三）進一步弄清了黨的領導活動與國家機關活動的關系。黨的十六大指出：要“按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系”。新世紀以來，黨中央多次強調黨必須在憲法和法律范圍內活動。例如，黨的十八屆三中全會就明確指出：要“堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究”。[3]

從以上所述看出，新世紀以來黨明確提出了權力劃分、法律至上、法律有自身程序的法治思想。

（四）加快完備法律制度。認真研究社會主義市場經濟的發展、社會的全面進步以及中國加入世貿組織后的新形勢和新要求，黨的十六大提出要加強立法工作，到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法任務，并提出對執法加強監督、維護司法公正、提高執法水平、拓展和規范法律服務等要求。經過努力，到2010年底，我國制定現行有效的法律236件，行政法規690件，地方性法規8600多件，并且認真清理現行的法律法規，法治成效顯著。

只有認清黨的領導、人民當家作主與依法治國三者之間的聯系和區別，才能正確推進中國的法治建設。一個國家的法律與這個國家的權力、行政、道德、習慣是不能完全等同的。法律有自身的自主性，但它與一個特定社會的歷史、現實有極為密切的關系。強調黨的領導、人民當家作主和依法治國三者統一，是對中國歷史、現實和未來的深思熟慮，是我國法治建設的根本原則。黨的十八大突出地強調了“人民主體地位”。十八屆三中全會又強調“發展社會主義民主政治，必須以保證人民當家作主為根本”等，又進一步發展了政治文明建設的內容。

二、從“人民當家作主”的政治原則到“尊重和保護人權”的法律原則

人民當家作主是一項政治原則，但是，只有將其轉變為法律原則和具體化為法律規范、規則，才能將這一原則真正得到實現。雖然早在黨的十五大上就提出“尊重和保障人權”，進而黨的十六大再次強調了這一主張，并把“人民的政治、經濟和文化權益得到切實尊重和保障”、“促進人的全面發展”等納入全面建設小康社會的目標，但是，人權問題并沒有以根本大法的形式肯定下來。黨的十六屆三中全會明確提出以人為本的科學發展觀。2004年3月十屆全國人大二次會議通過了對憲法的修正案，其中把“國家尊重和保障人權”正式寫進了憲法。這是法律規范方面的明確規定。這些事實表明：第一，尊重和保障人權已經成為新世紀以來黨的一項基本政治主張，成了國家的一項重要憲法原則。第二，尊重和保障人權，同新世紀以來黨提出的全面建設小康社會、發展中國特色社會主義，同立黨為公、執政為民的本質要求，同科學發展觀、構建社會主義和諧社會等重大戰略思想，具有內在的、有機的聯系，構成了一個整體。為了落實上述法律原則，黨的十八屆三中全會突出地提出維護憲法法律權威，要“進一步規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序；健全錯案防止、糾正、責任追究機制，嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據排除規則。逐步減少適用死刑罪名”、“廢止勞動教養制度”、“健全國家司法救助制度，完善法律援助制度”[4]等，進一步完善了人權司法保障制度。

人民主權原則是民主政治的基礎和目的，是法治的核心問題，民主法制化和法制民主化，都貫穿了人權這條主線。將這個問題寫進憲法并在實踐中不斷深入實施，是新世紀以來我國法治建設的重大突破和發展。

三、從“執政能力”到“社會治理”

（一）第一次明確將“黨的執政能力”與法制緊密聯系起來。黨的十六屆四中全會明確指出：“黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。”[5]還提出“加強黨對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施”[6]。所謂“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”，就是要認真總結黨執政的歷史經驗，將那些經過實踐證明正確的、關系國家穩定、發展和人民利益的重要而又需要長期堅持和發展的制度制定為法律。

（二）第一次將科學執政、民主執政、依法執政統一起來。黨的十六屆四中全會指出：“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。”科學執政中的“科學”就是指規律性，民主執政和依法執政必須符合規律性。符合規律性的民主執政和依法執政，就是要求科學執政。黨的十六大和十六屆四中全會都強調要不斷探索和遵循共產黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律。依法執政要科學，立法、執法都要符合規律性。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出了“科學立法、民主立法”。科學立法，側重于規律性；民主立法，既是規律性的要求，也是法律的本質要求。黨的十八屆三中全會提出的“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”、“著力解決權責交叉、多頭執法問題”、“完善行政執法程序，規范執法自由裁量權”、“建立符合職業特點的司法人員管理制度”等，都是貫徹科學執政的體現。

（三）將法治與社會和諧、社會治理體制明確聯系起來。黨的十六屆四中全會提出：“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會建設擺在重要位置，注重激發社會活力，促進社會公平和正義，增強全社會的法律意識和誠信意識，維護社會安定團結。”[7]黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出：“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。”黨的十八屆三中全會《決定》在法治促進和諧社會建設和社會治理理念方面又有新的發展，主要是：

一是要推動人民代表大會制度與時俱進。如“健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化”，“健全人大討論、決定重大事項制度”，“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”，“落實稅收法定原則”[8]。防止地方和部門利益“法制化”，這是對正確貫徹法治的新的深刻認識。

二是推進協商民主廣泛多層制度化發展。黨的十八屆三中全會認識到，協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，因而其提出的協商民主具有廣泛性、多樣性、制度性。如，“深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”。發揮人民政協協商民主，“重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化。”[9]從立法協商到社會協商，無疑促進和保障了社會和諧。

三是發展基層民主。“促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”[10]這是實行人民民主的具體體現。

四是創新社會治理體制。“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。”[11]黨的十八屆三中全會的《決定》第十三部分專門講了“創新社會治理體制”，強調要“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確職權、依法自治、發揮作用”，就是要運用法治激發社會活力。

執政能力建設，雖然也有不能離開社會的一面，但執政能力主要側重于政權的運作能力，而且當時提出的對社會實行的是“管理”，就是說，“執政能力”，還只把黨和政府當作積極主動的一面，而沒有將社會當作積極主動的一面。強調推進社會治理體制、處理好政府與社會的關系、激發社會活力等，體現了權力合理配置、制衡的法治原則。法治思想從強調執政能力到處理好政府與社會關系、到激發社會組織活力，是一個充分發揮法治建設性作用、是一個認識由局部到整體、由淺入深的過程。

四、“從保障人民權利”到“拓展人民有序參與立法”

立法必須反映社會發展的規律和需要，必須反映公民意志。要真正讓群眾當家做主，就必須讓人民參與立法。黨的十八大明確提出：“完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法的途徑。”[12]黨對拓展人民有序參與立法的途徑進行了許多探索：

（一）“提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。”[13]反映了新世紀以來人民群眾民主政治意識的提高，也反映了黨的法律意識的發展，有利于實現人民當家做主的原則。

（二）“在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度。”[14]這種機構和這種制度的設立有利于人民代表同人民群眾的聯系，使人民群眾參與國家和社會管理經常化、制度化。

（三）“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”[15]黨的十八大后，通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和有關人民群眾的切身利益問題進行廣泛協商，廣泛聽取群眾的意見和建議，增進了共識，團結了力量，增強了合力。

（四）“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。”[16]黨的十八屆三中全會進一步提出“健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化”[17]等等。

“保障人民權利”主要側重于既成的事實，而“拓展人民參與立法”側重于積極主動的一面，可以使法律更直接、更廣泛地體現人民的意志，也就是積極促使人民主權原則的充分實現，這對于落實黨的十八大提出的人民主體地位具有重要意義，也是落實建設法治中國的實在的有力措施。通過拓展人民有序參與立法途徑，使科學立法、民主立法的原則進一步得到落實。從“保障人民權利”到“拓展人民有序參與立法”，逐步擴大公民的政治參與，是政治走上現代化的重要標志。

五、從“法制建設”到“弘揚社會主義法治精神”

黨的十六大提出了“加強社會主義法制建設”的任務，并提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標。在以后的10年中，我國法律體系基本建立起來，這對于我國社會各方面的發展起了巨大的作用。由于當時很多方面無法可依，法律的制定目標首先是使我們“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。這在當時是必須的也是正確的。但從“法治中國建設”來看還不夠。因為“法治”包含從法律意識、法律理論、法律制度、法律實踐等環節。而法律意識、法律理論更是法治中的靈魂，是法治的根。制度是法治的干，法律行為是枝椏。根深才會葉茂。要真正貫徹落實法律制度，僅有制度規定是很不夠的，所以，黨的十八大提出“弘揚社會主義法治精神”是認識發展的必然，也是歷史和邏輯發展的必然。黨的十八大提出，“要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，為此，一要“弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識”。[18]二要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。[19]

弘揚社會主義法治精神的提出，是黨的法治理念發展的結果：

一是對自由平等、公平正義與法治的關系有了深刻認識。黨的十六屆六中全會《決定》第四部分專門闡述了“加強制度建設，保障社會公平正義”的具體要求。黨的十七大非常明確提出：“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念。”黨的十八大將這一思想概括為“法治精神”，強調了“自由、平等、公正、法治”。法治的本質，就是自由平等、公平正義，尤其是保證自由、擴大自由。自由是平等、公正的基礎。黨的十八大將“自由”突出放在前面，這是很有見地的。

二是這個要求既有對歷史的針對性，又有深刻的現實針對性。中國經過了兩千多年的封建社會，人治意識根深蒂固。要改變人們落后的傳統意識，必須大力倡導弘揚社會主義法治精神。從現實來看，經過三十多年的改革開放，我們的法治意識不斷增強，法律制度不斷建立和完善，但是，改革發展穩定的難度在加大，復雜性在加深，利益沖突在加劇，各種矛盾的關聯性、集聚性、突發性進一步增強，加上互聯網、手機媒體、微博等新興媒體的廣泛應用及其對負面新聞和社會情緒的放大效應，很容易引發矛盾沖突和局部危機。同時，還要看到，廣大人民群眾的民主法治意識和權利保護意識不斷增強，對公平正義和公共服務的要求越來越高。在這種情況下提出加強領導干部運用法治思維和法治方式就具有非常重要的理論和重大的現實意義。

實際上，黨中央已經認識到，法治是改革穩定發展的強大動力，具有核心競爭力的意義。正如博登海默指出的，除了促進和平、調整相互沖突的利益之外，非常重要的是“法律促進潛存于社會體中的極具創造力和生命力的力量流入建設性的渠道；法律也因此證明自己是文明建設的一個不可或缺的工具。”[20]

六、從“依法治國”到“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”

改革開放以來，黨的十六大明確提出“推進依法行政”的任務，2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》第一次明確提出了“建設法治政府”的目標。黨的十八大指出：要“推進依法行政，切實做到嚴格規范公正文明執法”，到2020年實現“法治政府基本建成”的目標。黨的十八屆三中全會進而提出：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”

法治國家是一個目標性宏觀概念，而法治政府和法治社會是實現法治國家的兩翼。二者相互促進，折一翼，就不可能有法治中國。因為：一方面法治政府建設，尤其是其中的依法行政和司法獨立及其具體要求，是黨的十八屆三中全會強調的，這也是走向法治中國的重要標志。另一方面法治社會建設一點也離不開法治政府建設，它要求立法、執法和司法上著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加社會和諧因素，增強社會發展活力。法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的理念，實際上是回應前述政治文明建設的整體構思。

參考文獻：

[1][2]十六大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2002.28.28-30.

[3][4][8][9][10][11][17]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.32.34-35.29.30.31.49.31.

[5][6][7]中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定輔導讀本[M].北京：人民出版社，2004.2.16.24.

[12][13][14][15][16][18][19]十八大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2012.28.26.26.27.27.28.28.

[20][美]博登海默.法理學 法律哲學與法律方法[M].鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，2001.394.

作者系中共云南省委黨校副教授

■ 責任編輯：周奕韻