編外用人管理情況分析

寧陽(yáng)縣編辦課題組

一、編外用人基本情況及特點(diǎn)

根據(jù)調(diào)研摸底，寧陽(yáng)縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外聘用人員存在著聘用單位普遍化、進(jìn)入渠道多樣化、工作崗位集中化、工資待遇差異化、保險(xiǎn)繳納及合同簽訂隨意化等幾個(gè)特點(diǎn)。從聘用單位看，呈現(xiàn)的特點(diǎn)是部門普及化。編外聘用人員不僅僅在公檢法等特定部門存在，縣直黨政群機(jī)關(guān)、教育衛(wèi)生事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）使用較多；從進(jìn)入渠道看，縣直黨政群機(jī)關(guān)及事業(yè)單位主要是單位自主聘用，公檢法部門主要是面向社會(huì)公開(kāi)招考聘用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要是2008年機(jī)構(gòu)改革前后招聘的大中專畢業(yè)生；從工作崗位看，編外聘用人員工作范圍主要在專業(yè)技術(shù)、輔助服務(wù)和工勤崗位，不行使行政權(quán)力；從工資待遇看，既有執(zhí)行全省最低工資的，也有參照事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)的；從保險(xiǎn)繳納及合同簽訂看，部分單位沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同，保險(xiǎn)繳納也是在工資限額內(nèi)依照個(gè)人意愿進(jìn)行繳納。

二、編外用人存在的原因分析

編外聘用人員是時(shí)代的產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，公共服務(wù)部門職責(zé)任務(wù)加重，履行職責(zé)越來(lái)越規(guī)范的壓力與編制管理過(guò)于集權(quán)和長(zhǎng)期缺乏動(dòng)態(tài)管理之間的矛盾，再加上法律法規(guī)的缺位、財(cái)政預(yù)算與編制管理沒(méi)有形成相互制約機(jī)制，使編外聘用人員不斷增加。

（一）各級(jí)嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制，部門單位進(jìn)人難度大。近年來(lái)，各級(jí)嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制，每年上級(jí)批復(fù)寧陽(yáng)縣的編制使用計(jì)劃數(shù)額有限，面對(duì)各部門、各單位應(yīng)對(duì)急劇發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)用人需求，很難“面面俱到”，面臨著“僧多粥少”的尷尬局面。另一方面，隨著各系統(tǒng)工作的細(xì)化，各項(xiàng)創(chuàng)建達(dá)標(biāo)及社會(huì)事務(wù)性工作也逐漸增多，大量具體的事務(wù)工作和后勤工作都需要人做，如縣煤炭安全執(zhí)法大隊(duì)及煤礦安全避險(xiǎn)“六大系統(tǒng)”建設(shè)等中心工作，要求高、任務(wù)重、頭緒多，原有人員不足，客觀上也需要增加人員。為確保各項(xiàng)工作正常開(kāi)展，對(duì)用人單位來(lái)講最便捷的方法就是聘用臨時(shí)人員。此外，由于各部門仍然延續(xù)原有的到齡離崗政策，導(dǎo)致占編離崗人員較多、人員相對(duì)不足現(xiàn)象嚴(yán)重，這也為編外用人現(xiàn)象的大量出現(xiàn)提供了“機(jī)會(huì)”。

（二）社會(huì)事業(yè)發(fā)展迅速，編制核定及調(diào)整不順暢。近年來(lái)，一些重點(diǎn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展快速，如學(xué)前教育、民生事業(yè)，這些領(lǐng)域沒(méi)有及時(shí)核定編制或者仍然沿用老的人員編制標(biāo)準(zhǔn)，造成很多部門、單位的用人需求與編制標(biāo)準(zhǔn)及核定編制數(shù)額的矛盾日益突出，編制的調(diào)整很大程度上已經(jīng)落后于社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。例如學(xué)前教育作為教育事業(yè)的重要部分，雖然省級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門出臺(tái)了相關(guān)的核編標(biāo)準(zhǔn)，但從市到縣至今沒(méi)有核定相關(guān)編制數(shù)額，面對(duì)迅猛發(fā)展的學(xué)前教育師資需求，有關(guān)單位不得不大量聘用臨時(shí)人員。

（三）部分部門、單位管理不到位，存量人力資源盤活不足。一方面是部分部門、單位人員管理不到位，因外流、擅自離崗、停薪留職、領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等原因存在人員在編不在崗的現(xiàn)象，這部分人員占用單位的編制卻不能承擔(dān)工作任務(wù)；另一方面，一些部門、單位沒(méi)有充分挖掘現(xiàn)有在編人員潛力，崗位管理沒(méi)有跟上，存在人浮于事現(xiàn)象，在部分人員中存在著“不比干事，比休閑”的心態(tài)，出現(xiàn)了“一個(gè)和尚挑水喝、兩個(gè)和尚抬水喝、三個(gè)和尚沒(méi)水喝”的現(xiàn)象，一些臟、累、差的工作沒(méi)人干，只能通過(guò)編外人員去做，不同程度地存在著“正式工看看，臨時(shí)工干干”的現(xiàn)象。

三、編外用人存在的問(wèn)題及隱患

編外用人雖然有效補(bǔ)充了機(jī)關(guān)事業(yè)單位發(fā)展中的用人缺口，但編外人員管理缺乏政策依據(jù)，在用工管理方面還存在著計(jì)劃性不強(qiáng)、用工渠道比較混亂、管理服務(wù)不規(guī)范等問(wèn)題，既不利于單位的發(fā)展，也給單位的人力資源管理工作帶來(lái)了隱患。

（一）編外聘用人員的大量出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害了機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)威性。目前各級(jí)各部門都在強(qiáng)調(diào)“編制就是法律”，中央三令五申，禁止各種形式的超編、混編、混崗行為，而編外用人從某種意義上來(lái)說(shuō)，就是一種變相的超編、混編，就是對(duì)機(jī)構(gòu)編制政策法規(guī)的一種違背，這種行為嚴(yán)重?fù)p害了機(jī)構(gòu)編制管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

（二）編外聘用人員聘用及管理缺乏科學(xué)合理的制度規(guī)范。在單位編制控制嚴(yán)格、經(jīng)費(fèi)相對(duì)充足的前提下，單位為完成工作使用編外人員有一定隨意性，自行聘用情況普遍存在，編外人員進(jìn)入之后也沒(méi)有規(guī)范的管理制度進(jìn)行硬性約束。同時(shí)有關(guān)部門對(duì)使用編外人員的審批、管理缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

（三）編外聘用人員管理缺乏有效監(jiān)督機(jī)制。時(shí)至今日，各級(jí)都沒(méi)有明確的編外聘用人員監(jiān)管主體，只是“誰(shuí)聘用，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，監(jiān)管體制沒(méi)有建立。最多是等著編外聘用人員“人滿為患、捅出簍子”的時(shí)候，一紙公文自上而下開(kāi)展清理、規(guī)范，之后仍沒(méi)有明確相關(guān)監(jiān)管主體、沒(méi)有建立相關(guān)監(jiān)管機(jī)制，陷入“清理規(guī)范—大量出現(xiàn)、無(wú)序管理—清理規(guī)范”的怪圈。

（四）編外聘用人員待遇差異化成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，編外人員費(fèi)用列支方式多樣，各單位實(shí)際支出編外人員待遇水平差異較大，尤其是與在編人員的工資福利還有很多差距，近年來(lái)編外人員提高工資待遇水平的呼聲日高，已成為一種影響社會(huì)和諧的不穩(wěn)定因素。

四、約束規(guī)范編外用人的意見(jiàn)建議

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐。進(jìn)一步深化行政體制改革，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，扎實(shí)推進(jìn)轉(zhuǎn)移政府社會(huì)管理與服務(wù)職能，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的作用，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式支持社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，培植和發(fā)展社會(huì)組織，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效能，為有效規(guī)避編外用人奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）清理規(guī)范現(xiàn)有編外聘用人員。在做好全縣各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編不在崗人員調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)編外聘用人員清理規(guī)范辦法，按照需要、精干、高效、合理的原則和先清理、后規(guī)范的步驟，清理一批、規(guī)范一批。對(duì)工作中確需聘用編外人員的，按照相關(guān)程序辦理，同時(shí)要求簽訂規(guī)范的勞動(dòng)合同，繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)清理規(guī)范過(guò)程中涉及編外人員投訴和勞動(dòng)仲裁的案件要堅(jiān)持以調(diào)解為主，通過(guò)依法調(diào)解，化解糾紛，維護(hù)雙方權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（三）建立健全編外聘用人員管理制度。通過(guò)制定出臺(tái)編外聘用人員管理辦法等相關(guān)政策文件，對(duì)編外用人的使用范圍、原則、計(jì)劃、方式、待遇、監(jiān)督檢查等方面作出明確規(guī)定，使之“有據(jù)可依、有章可循”。一是成立社會(huì)化用工管理中心，專門負(fù)責(zé)編外聘用制度的建立、編外聘用人員管理及監(jiān)督等各項(xiàng)工作。二是建立編外聘用統(tǒng)一管理體制。借鑒編制內(nèi)管理的辦法，縣編辦、財(cái)政和人社部門按照職責(zé)分工共同管理編外用人，負(fù)責(zé)用工計(jì)劃審核、工資待遇調(diào)整等事項(xiàng)，逐步建立起“責(zé)任明確、分工負(fù)責(zé)”的管理體制。三是完善編外聘用審批流程。根據(jù)全縣人員編制現(xiàn)狀和實(shí)際需求，核定編外用人計(jì)劃控制數(shù)，要求單位在計(jì)劃控制數(shù)內(nèi)合理使用編外人員。按照“單位申報(bào)—主管部門核定—編辦審批—人社局備案”的審批程序開(kāi)展編外人員聘用，嚴(yán)把編外用人入口關(guān)。四是建立編外聘用人員考核激勵(lì)機(jī)制。借鑒事業(yè)單位職工年度考核制度，在編外聘用人員中建立健全考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，建立考核評(píng)估檔案。與編制內(nèi)職工考核同步進(jìn)行，同等要求，同等比例考核獎(jiǎng)懲，最大限度激發(fā)編外聘用人員工作積極性。五是建立健全編外聘用人員工資待遇制度。為保證編外聘用收入待遇與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平同步，確保收入公平，建議人社、財(cái)政部門共同制定編外人員工資福利方案，明確規(guī)定其工資待遇參照社會(huì)平均工資水平、同類崗位工資水平。六是建立健全編外聘用監(jiān)管制度。在進(jìn)一步明確用人單位為第一監(jiān)管主體的基礎(chǔ)上，建立有紀(jì)檢、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政、人社等部門參與的聯(lián)合監(jiān)督檢查機(jī)制，利用政府部門履職評(píng)估、事業(yè)單位履職監(jiān)管等工作契機(jī)每年對(duì)編外用人計(jì)劃、使用崗位、用工方式、進(jìn)人渠道等內(nèi)容開(kāi)展專項(xiàng)檢查。

（四）創(chuàng)新編外用人模式。在當(dāng)前形勢(shì)下，編外聘用人員在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法杜絕，應(yīng)當(dāng)采取有效措施加以規(guī)范，創(chuàng)新編外聘用模式，積極探索向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)等用工模式。一是繼續(xù)實(shí)行勞務(wù)派遣用工。建議今后不再新增工勤編制及工勤人員，針對(duì)駕駛員這種“單位管用人，而人事工資等可不用管理”的工作崗位，面向社會(huì)信譽(yù)好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的勞務(wù)公司，通過(guò)簽訂勞務(wù)派遣協(xié)議明確約定派遣崗位、人員數(shù)量、派遣期限、勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保險(xiǎn)等開(kāi)展勞務(wù)派遣，由勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)在核定的編外用人指標(biāo)內(nèi)，向用工單位派遣編外用人。二是開(kāi)展業(yè)務(wù)外包。鼓勵(lì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位針對(duì)安保、保潔、綠化、維修、會(huì)議服務(wù)等后勤服務(wù)崗位，采取將工作任務(wù)發(fā)包給有資質(zhì)的勞務(wù)公司的形式，由該公司負(fù)責(zé)日常工作的開(kāi)展和工人的管理。用人單位既不負(fù)責(zé)工作安排、也不負(fù)責(zé)日常管理及工資發(fā)放，由“花錢養(yǎng)人”向“花錢買服務(wù)”方式過(guò)渡。三是嘗試傭金制。針對(duì)教育、衛(wèi)生和執(zhí)法等部門管理崗位和專業(yè)技術(shù)崗位編外用人多、情況復(fù)雜的實(shí)際，在縣財(cái)政允許及在核定工作量的前提下，實(shí)施單位傭金制，即每年縣財(cái)政撥付用人單位固定數(shù)額的“傭金”，單位按照“經(jīng)費(fèi)包干、總量控制”的原則實(shí)行編外聘用。四是探索建立列入“虛擬編制”的雇員制。針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需而又暫時(shí)無(wú)法落編的高層次急需人才采用雇員制，單設(shè)“高層次人才虛擬編制”列入。例如制定優(yōu)惠的政策雇用高層次人才開(kāi)展城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)政策研究等工作。五是試行“一事一聘”制。針對(duì)活動(dòng)組織、應(yīng)急處理等臨時(shí)性、應(yīng)急性工作，推行“單項(xiàng)工作單項(xiàng)聘用、臨時(shí)聘用”的管理模式，即臨時(shí)性、應(yīng)急性工作實(shí)行單項(xiàng)聘用，一項(xiàng)工作聘用一次，工作結(jié)束聘用行為即結(jié)束。

關(guān)鍵詞：編外用人 規(guī)范管理 創(chuàng)新