從“理想藍(lán)圖”邁向“制度設(shè)計”——中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃編制工作思考

劉素娟 錢文俊

中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（簡稱“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”）是黨中央、國務(wù)院為促進(jìn)新形勢下改革開放而設(shè)立的試驗(yàn)田，隨著服務(wù)業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大開放、企業(yè)準(zhǔn)入逐步放開、金融政策不斷突破，功能落地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型都對空間提出了新的需求，原有的區(qū)域空間規(guī)劃與傳統(tǒng)管理方式已難以滿足。本文試圖在推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃編制的過程中，探究新形勢下與城市發(fā)展需求相適應(yīng)的規(guī)劃管理方法。

1 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)背景情況

2013年9月29日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式掛牌成立，范圍涵蓋上海外高橋保稅區(qū)、上海外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)，總面積28.78km2。

1.1 各區(qū)域基本情況

上海外高橋保稅區(qū)成立于1990年，批復(fù)面積為10km2，經(jīng)過20余年的開發(fā)建設(shè)，已建成用地面積占建設(shè)用地總面積的95.80%。其中，工業(yè)倉儲用地占74.11%，商服用地占4.75%，總體綜合容積率為0.93。區(qū)域發(fā)展經(jīng)歷了從加工、倉儲到貿(mào)易的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，形成了以進(jìn)出口貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主的國際貿(mào)易、以海陸聯(lián)運(yùn)和倉儲分撥為主的現(xiàn)代物流以及以出口加工為主的先進(jìn)制造3大功能性支柱產(chǎn)業(yè)。

上海外高橋保稅區(qū)物流園區(qū)成立于2003年，批復(fù)面積1.03km2，已基本完成開發(fā)建設(shè)，建設(shè)項(xiàng)目主要為大型物流倉庫，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為現(xiàn)代物流。

洋山保稅港區(qū)成立于2005年，擴(kuò)區(qū)后總面積為14.16km2，其中島域面積為7.31km2，陸域面積為6.85km2。陸域部分已建成用地面積占建設(shè)用地總面積的79.61%，其中，工業(yè)倉儲用地占39%，交通運(yùn)輸用地占51.55%（含港口查驗(yàn)區(qū)和作業(yè)區(qū)），公共管理與公共服務(wù)用地占9.36%，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為以大宗商品交易為引領(lǐng)的航運(yùn)物流。

上海浦東機(jī)場保稅區(qū)成立于2009年，總面積為3.59km2，已建成用地面積占建設(shè)用地總面積的74.01%，其中，工業(yè)倉儲用地占70.1%，商辦用地占2.19%，以航空物流業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

1.2 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位

建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是黨中央、國務(wù)院從國內(nèi)外發(fā)展態(tài)勢出發(fā)、統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局，在新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措，旨在通過試驗(yàn)區(qū)踐行國際通行規(guī)則，加快形成與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度體系和監(jiān)管模式，切實(shí)防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

按照《總體方案》的要求，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要加快轉(zhuǎn)變政府職能，積極推進(jìn)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放和外商投資管理體制改革，大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)和新型貿(mào)易業(yè)態(tài)，加快探索資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)全面開放，探索建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式，努力形成促進(jìn)投資和創(chuàng)新的政策支持體系，著力培育國際化和法治化的營商環(huán)境，力爭建設(shè)成為具有國際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的區(qū)域，為我國擴(kuò)大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務(wù)。

《總體方案》的要求對區(qū)域空間提出了新的需求，是原海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)以保稅倉庫為主的空間形態(tài)所難以滿足的。

2 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)空間需求的特點(diǎn)

“產(chǎn)業(yè)區(qū)”、“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)”、“改革開放試驗(yàn)田”、“浦東經(jīng)濟(jì)增長的新亮點(diǎn)”等定位都給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)賦予了不同于一般城區(qū)的歷史使命，也帶來了在空間資源利用上的特殊性。空間作為規(guī)劃配置資源、平衡各方訴求的主要工具，充分利用空間資源為區(qū)域發(fā)展提供載體是規(guī)劃工作的首要任務(wù)。

2.1 區(qū)域業(yè)態(tài)的混合性

根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律，結(jié)合海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的政策特點(diǎn)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的各項(xiàng)試點(diǎn)，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的業(yè)態(tài)主要表現(xiàn)為：工業(yè)倉儲——技術(shù)研發(fā)——辦公培訓(xùn)——銷售展示——總部辦公。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立之初，企業(yè)頻頻提出業(yè)態(tài)混合的需求，為能深入了解駐區(qū)企業(yè)的實(shí)際情況，我們選取了18家區(qū)內(nèi)發(fā)展較為成熟、產(chǎn)值貢獻(xiàn)較大的典型企業(yè)，進(jìn)行了座談和問卷調(diào)查，并將其中在業(yè)態(tài)混合方面需求較大的16家企業(yè)信息進(jìn)行了數(shù)據(jù)匯總（表1）。通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：一是規(guī)劃用地性質(zhì)基本都是工業(yè)用地，但逾六成的企業(yè)房屋主要使用性質(zhì)不止一種；二是逾九成企業(yè)的非工業(yè)倉儲用途建筑面積占總建筑面積的比例超過了一般建管許可的7%，有些企業(yè)甚至已經(jīng)難以劃分各業(yè)態(tài)的實(shí)際使用面積；三是三成企業(yè)明確表示，打算拓展現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)功能，增加辦公、展示、銷售、培訓(xùn)、售后服務(wù)等業(yè)態(tài)。

同時，由于制度創(chuàng)新帶來的業(yè)態(tài)混合比以往更趨多樣化。例如：在區(qū)內(nèi)注冊并已上線運(yùn)營的“跨境通”平臺，其操作模式是將境外貨物運(yùn)到區(qū)內(nèi)進(jìn)行保稅存放，客戶在線上銷售渠道下單后，再予以繳稅、清關(guān)、發(fā)貨。對于運(yùn)營商來說，為能更好地滿足消費(fèi)者的需求，希望能增加消費(fèi)體驗(yàn)環(huán)節(jié)，理想的狀態(tài)是在區(qū)內(nèi)將存儲、展示、銷售、辦公等功能進(jìn)行一體化整合，這就要求在一幅土地上同時具備倉儲、商業(yè)、辦公等多種用地性質(zhì)。在原有空間規(guī)劃難以滿足企業(yè)需求的情況下，運(yùn)營商只能暫時租用區(qū)內(nèi)的保稅倉庫，將展示功能落在森蘭區(qū)域①森蘭區(qū)域位于外高橋保稅區(qū)西側(cè)，東至楊高北路，南至趙家溝，西至張楊北路（沿五洲大道南側(cè)局部地塊延伸至浦東北路），北至航津路，總面積約6.01km2， 是推動外高橋保稅區(qū)產(chǎn)城融合、促進(jìn)內(nèi)外貿(mào)業(yè)務(wù)及保稅與非保稅一體化的聯(lián)動發(fā)展區(qū)域。，這對企業(yè)的運(yùn)作帶來了不便、增加了成本。

“跨境通”項(xiàng)目是眾多企業(yè)中業(yè)態(tài)混合較為復(fù)雜的案例，一般區(qū)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展方向主要有研發(fā)型總部、物流型總部、運(yùn)營型總部、加工型總部四大類，業(yè)態(tài)主要表現(xiàn)為“工業(yè)+辦公”、“物流+辦公”、“工業(yè)+辦公+展示”、“工業(yè)+辦公+展示+銷售”等多種混合搭配。

2.2 區(qū)域業(yè)態(tài)發(fā)展的動態(tài)性

根據(jù)黨中央、國務(wù)院設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的初衷，在區(qū)域內(nèi)將以試點(diǎn)金融、貿(mào)易、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域制度創(chuàng)新為主要任務(wù)。隨著試點(diǎn)工作的不斷推進(jìn)，國內(nèi)外企業(yè)在區(qū)內(nèi)落戶的業(yè)態(tài)也將不斷調(diào)整。

例如，在實(shí)行負(fù)面清單管理模式后，從原先省部級（含省部級）以上部門下發(fā)的逾17萬份外資投資管理限制文件演變成139條限制事項(xiàng)；《總體方案》要求推進(jìn)的擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放事項(xiàng)逾20項(xiàng)，涵蓋了設(shè)計、娛樂、醫(yī)療等多種在區(qū)域內(nèi)從未出現(xiàn)過的產(chǎn)業(yè)；外匯管理制度創(chuàng)新不斷迎來新的突破點(diǎn)，這些都將會給上下游產(chǎn)業(yè)帶來連鎖反應(yīng)，最終表現(xiàn)在空間業(yè)態(tài)的變化。

同時，在戰(zhàn)略任務(wù)背后，外高橋保稅區(qū)自身經(jīng)過20余年的開發(fā)建設(shè)，也存在產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的內(nèi)生需求。經(jīng)過研究外高橋的現(xiàn)狀業(yè)態(tài)，發(fā)現(xiàn)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)目前仍處于價值鏈的底端、技術(shù)層級的低層。以電子通信行業(yè)為例，對近5年產(chǎn)值排名前5名的企業(yè)的產(chǎn)品和在產(chǎn)業(yè)鏈上的分工進(jìn)行分析，加工、組裝是這些企業(yè)的主要分工，而這些分工的附加值在產(chǎn)業(yè)價值鏈曲線上處于低端區(qū)域（圖1）。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及市場需求的變化，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展從初級到高級的生長過程，低附加值的初級加工、簡單倉儲已自動流向低成本區(qū)域，從事簡單物流的企業(yè)也逐步向供應(yīng)鏈管理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，研發(fā)、總部辦公等需求逐步萌生。

業(yè)態(tài)發(fā)展的動態(tài)性將會是區(qū)域發(fā)展過程中長期存在的特點(diǎn)，我們應(yīng)當(dāng)充分尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律。

2.3 業(yè)態(tài)發(fā)展的區(qū)域差異性

表1 外高橋保稅區(qū)典型企業(yè)情況梳理表

作為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)具有的保稅政策吸引了各類境外貨物入?yún)^(qū)存放，從醫(yī)療器械、紅酒、機(jī)械、汽車到貴重藝術(shù)品，種類與價值都跨度較大。同時，區(qū)域?qū)ζ髽I(yè)的扶持政策，也為引進(jìn)了各種不同類型的企業(yè)落地。根據(jù)上一輪規(guī)劃對區(qū)域功能的導(dǎo)向，已基本形成了商貿(mào)會展區(qū)、先進(jìn)制造區(qū)、保稅市場區(qū)、研發(fā)創(chuàng)新區(qū)、現(xiàn)代物流區(qū)等片區(qū)。隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的不斷推進(jìn)，又引入了高檔奢侈品、藝術(shù)品的展示、銷售，高端的金融服務(wù)辦公等企業(yè)類型，對區(qū)域環(huán)境品質(zhì)與設(shè)施配套的要求提到了新的高度。

據(jù)了解，佳士得拍賣行將公司注冊在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，大量的天價拍品也在區(qū)內(nèi)存放，但前段時間佳士得在挑選拍賣活動場地時卻舍近求遠(yuǎn)地選擇了嘉里中心。這就說明目前的區(qū)域空間環(huán)境尚未達(dá)到國際商務(wù)品質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，難以滿足高端人士的需求。在區(qū)域空間有限的前提下，各片區(qū)內(nèi)部的環(huán)境建設(shè)以及區(qū)與區(qū)之間的銜接顯得尤為重要，我們要力爭滿足各類型企業(yè)的不同層次需求。

3 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的規(guī)劃對策

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對空間的特殊需求是傳統(tǒng)的理想藍(lán)圖式規(guī)劃難以滿足的，需要與動態(tài)變化、混合復(fù)雜相適應(yīng)的問題解決路徑，需要長期適用的靈活機(jī)制，需要改變傳統(tǒng)理念、直面新形勢的制度建設(shè)。為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革開放、促進(jìn)創(chuàng)新、提升能級提供空間保障是規(guī)劃管理部門的職責(zé)所在。

3.1 引入功能復(fù)合開發(fā)模式

圖1 外高橋保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)價值示意圖資料來源：綜合保稅區(qū)聯(lián)動發(fā)展規(guī)劃。

為滿足現(xiàn)代城市發(fā)展對功能復(fù)合的需求，在規(guī)劃用地性質(zhì)方面已提出過混合用地的概念，但由于用地性質(zhì)單一化的土地管理方式與固有的思維模式，混合用地在具體操作中，尤其是產(chǎn)業(yè)用途方面運(yùn)用較少。眼下自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對于功能復(fù)合的需求已日益急迫。

圖2a） 1990年外高橋保稅區(qū)一期規(guī)劃

圖2b） 1992年 外高橋保稅區(qū)二期規(guī)劃

圖2c） 外高橋保稅區(qū)現(xiàn)狀航拍圖

在國外發(fā)達(dá)國家，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步早，我們遇到的功能復(fù)合的問題，他們已經(jīng)形成了相對成熟的管理方式。例如，新加坡在1995年提出了“白色地段”（White Site），意在通過預(yù)留當(dāng)時功能無法確定的用地，為將來提供更多靈活的建設(shè)發(fā)展空間。在“白地”里核心是“白色成分”，它是指“白地”內(nèi)可用于其他用途開發(fā)的用地性質(zhì)和用地比例，開發(fā)商可在一定許可條件下，通過對白色成分的合理調(diào)配與布局，充分發(fā)揮白色地段的綜合效益。香港的法定圖則針對土地使用兼容性提出了18大類概括用途，包括住宅用途、商業(yè)用途、工業(yè)用途等，概括用途允許后，歸入該項(xiàng)概括用途下的所有用途均可互相轉(zhuǎn)換。同時，針對每一種土地用途細(xì)分到建筑用途（全部的建筑用途接近100個），并用兩欄作詳細(xì)的規(guī)定：第一欄是通常允許的用途（Uses Always Permitted）；第二類是須先向城市規(guī)劃委員會申請、可能在有附帶條件或無附帶條件下獲準(zhǔn)用途。香港法定圖則制度在用地兼容性方面最大的特點(diǎn)在于18類用途只是代表規(guī)劃的意向用途，而不是具體的唯一的功能。2002年底，香港規(guī)劃署在修訂法定圖則注釋總表中，推行“混合用途”地帶的概念，規(guī)劃意向是發(fā)展多種相互協(xié)調(diào)的土地用途，包括商業(yè)、住宅、教育、康樂及文化設(shè)施等，以配合不斷轉(zhuǎn)變的市場需求。

在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的規(guī)劃編制中，我們吸取了國外的規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況，引入功能復(fù)合開發(fā)模式，提出了“綜合用地”的概念，指“土地用途分類中單一宗地具有兩類或兩類以上使用性質(zhì)（商品住宅用地除外），且每類性質(zhì)地上建筑面積占地上總建筑面積比例超過10%的用地，包括土地混合利用和建筑復(fù)合使用方式”②《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點(diǎn)意見》，第三條。，旨在聚焦培育自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式。基于綜合用地的管理模式，將實(shí)現(xiàn)在一幅地塊內(nèi)融合產(chǎn)業(yè)、辦公、銷售、展示、研發(fā)等多種功能，并隨著產(chǎn)業(yè)成長，及時調(diào)整所需的空間形態(tài)。

3.2 實(shí)行空間區(qū)域差異化建設(shè)

綜合用地的概念是基于主導(dǎo)用途提出的，為了避免高檔商務(wù)辦公隔壁是集卡進(jìn)出的物流倉庫，在上一輪規(guī)劃的功能分區(qū)基礎(chǔ)上，對主導(dǎo)用途進(jìn)行區(qū)域劃分，引導(dǎo)同類產(chǎn)業(yè)集聚。力爭在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)28.78km2的有限空間內(nèi)，打造出與各種功能相匹配的空間環(huán)境品質(zhì)，分片區(qū)推進(jìn)差異化硬件建設(shè)。

例如，經(jīng)過多年的開發(fā)建設(shè)，外高橋保稅區(qū)C區(qū)已成為商務(wù)辦公的集聚區(qū)域，以高層辦公樓與小型總部樓為主要空間形態(tài)。根據(jù)進(jìn)一步促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開放的試點(diǎn)要求，此區(qū)域允許兼容的用地性質(zhì)以服務(wù)業(yè)為主，避免引入工業(yè)與物流。以此為基礎(chǔ)，可按照高端商務(wù)人士的需求進(jìn)行城市設(shè)計，配置生活設(shè)施，打造高端化、國際化的環(huán)境品質(zhì)。而在物流園區(qū)，要求以現(xiàn)代物流為主導(dǎo)用途，允許兼容的功能以滿足現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展為原則，并進(jìn)行相應(yīng)的公共設(shè)施配置。

3.3 建立剛性要素落地機(jī)制

在提高規(guī)劃適用性的過程中，我們需要同步建立保證剛性要素實(shí)施的機(jī)制，以避免改變硬件環(huán)境所需要付出的高昂代價。

外高橋保稅區(qū)一直處于政策創(chuàng)新的前沿，為支持企業(yè)發(fā)展，在規(guī)劃上推出過各類優(yōu)惠政策，包括允許其在容積率、建筑密度上的適當(dāng)突破，但路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、功能分區(qū)等剛性要素基本沒有調(diào)整。從規(guī)劃圖和航拍圖的對比中可以看出（圖2），區(qū)域空間構(gòu)架得到了有效實(shí)施，為外高橋規(guī)劃管理工作的有序推進(jìn)提供了扎實(shí)的基礎(chǔ)。縱觀上海規(guī)劃幾番變遷，整體結(jié)構(gòu)也始終未有大的改變，保持著良好的延續(xù)性。

在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃編制中，提高規(guī)劃的適用性并不代表粗放不管，相反的，是在管理上提出了比以往更高的要求。因此，需要剛性控制的要素不止是路網(wǎng)、功能，還包括建筑總量、公共設(shè)施、公共綠地、市政設(shè)施，甚至是空間界面，但并不是每一樣都能通過圖紙表達(dá)，需要以文字支撐平衡機(jī)制。

3.4 以規(guī)劃機(jī)制促存量開發(fā)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)存量工業(yè)用地需要升級轉(zhuǎn)型，在28.78km2范圍內(nèi)謀取試點(diǎn)空間也需要盤活存量。2012年，結(jié)合兩年一次的區(qū)域土地節(jié)約集約利用評價工作，對外高橋保稅區(qū)已開展過存量盤活的土地進(jìn)行了梳理（表2）。通過數(shù)據(jù)分析，我們可以看到，九成的企業(yè)由工業(yè)用途調(diào)整為了其他用途，其中8成是為了在工業(yè)用途中增加辦公功能。同時，由于尚未形成有效的存量盤活機(jī)制，只能通過開發(fā)主體回購-再出讓的途徑推進(jìn)，耗時較長，困難重重，嚴(yán)重影響企業(yè)的積極性。

除了細(xì)化相應(yīng)的土地政策支持之外，在規(guī)劃上也希望能建立有效的利益平衡機(jī)制來促進(jìn)存量開發(fā)。例如，在梳理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，給予企業(yè)用地與指標(biāo)的雙重彈性空間，允許企業(yè)根據(jù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的實(shí)際需求，對規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行上下浮動，調(diào)動企業(yè)的積極性。同時，根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致原則，上浮指標(biāo)的土地權(quán)利人，提供的公益性建設(shè)用地或經(jīng)營性物業(yè)面積必須大于一般企業(yè)。這樣一來，既尊重了市場發(fā)展的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級，也滿足了業(yè)態(tài)對周邊配套設(shè)施的需求。

構(gòu)建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型通道的目的是為了支持實(shí)體企業(yè)發(fā)展、推進(jìn)制度創(chuàng)新試點(diǎn)。在進(jìn)行空間保障之前，建議由產(chǎn)業(yè)部門對企業(yè)實(shí)際情況進(jìn)行評估，規(guī)劃將根據(jù)認(rèn)定的業(yè)態(tài)提供相適應(yīng)的空間資源，以保證引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)類型切實(shí)有利于推進(jìn)區(qū)域的功能建設(shè)。

4 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃工作的幾點(diǎn)思考

表2 外高橋保稅區(qū)歷年土地回購情況梳理表

通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃編制工作的梳理，認(rèn)為在新形勢下編制規(guī)劃，有幾個問題需先行梳理：

（1）正確處理市場與政府的關(guān)系

十八大報告明確，要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。由此可見，我們國家正在不斷完善市場機(jī)制，在這種情況下，政府更多地是充當(dāng)“守夜人”的角色，重心放在解決市場失靈帶來的問題。

在規(guī)劃上，市場失靈主要表現(xiàn)在：一是公共產(chǎn)品的提供，包括公共設(shè)施、公共交通、市政設(shè)施、路網(wǎng)建設(shè)、環(huán)境品質(zhì)等；二是維護(hù)公共利益，包括促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)、文化、制度發(fā)展，提高綜合國力等；三是適當(dāng)引導(dǎo)以減少外部性，僅從自身利潤角度出發(fā)考慮問題帶來的總體利益未必最優(yōu)，政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)。除此之外，需要充分尊重市場的調(diào)節(jié)作用，有效地發(fā)揮好市場和政府各自的優(yōu)勢。

（2）提高規(guī)劃工作的綜合性

規(guī)劃調(diào)配資源的最終落腳點(diǎn)是空間載體，但僅靠一家難以保障規(guī)劃能切實(shí)落地。在此次規(guī)劃編制過程中，同時啟動了配套土地政策研究工作，比如綜合用地、存量盤活等，沒有土地政策的支撐，規(guī)劃也只能“墻上掛掛”。在現(xiàn)行體制下，職能部門各自為政也是長期以來很多規(guī)劃不能落地的原因之一。

為保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)空間規(guī)劃有效落地，除了規(guī)劃和土地雙管齊下之外，還需在批后監(jiān)管上花大力氣，這就需要監(jiān)察、房管、工商、稅務(wù)等一并配合，形成合力，方能實(shí)現(xiàn)美好愿景。

（3）不斷提升區(qū)域吸引力

“田園城市”的規(guī)劃師之一Raymond Unwin曾 感 嘆，“30年 的 田 園 城 市 建 設(shè)，Letchworth和Welwyn僅吸引到24 000個居民，而過去10年大倫敦地區(qū)每12個星期就吸引到同樣數(shù)目的居民來此定居”。同樣，大西洋彼岸的美國由政府主導(dǎo)的舊城區(qū)改造也遠(yuǎn)不如自發(fā)的“郊區(qū)化”更有市場吸引力③朱介鳴，市場經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃引導(dǎo)市場開發(fā)的經(jīng)營，城市規(guī)劃匯刊，2004(6)。。可見，提升區(qū)域的吸引力是規(guī)劃編制過程中需要考慮的首要問題。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)努力研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，給予企業(yè)“生長”空間，提供方便宜人的工作環(huán)境，打造與產(chǎn)業(yè)相匹配的空間品質(zhì)，都是為了提升區(qū)域吸引力以吸引企業(yè)入?yún)^(qū)試點(diǎn)。眼下有些地區(qū)開發(fā)建設(shè)后人氣難以積聚，正是因?yàn)樵谝?guī)劃方案中，沒有切實(shí)了解市場需求，導(dǎo)致地區(qū)缺乏吸引力，最后不得不通過政府補(bǔ)貼的方式勉強(qiáng)維持，這就需要規(guī)劃師們轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思路，從需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向的角度出發(fā)，規(guī)劃出具有吸引力的設(shè)計方案。

5 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃的進(jìn)一步探討

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立周年在即，需要盡快拿出一批“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)，所以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的規(guī)劃不可能無限期地研究下去。雖然解決了一些問題，但也仍有很多需要深入探討的地方。

（1）彈性管控內(nèi)容需要技術(shù)研究支撐

為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制，規(guī)劃編制需要增加彈性管控的內(nèi)容，從容積率區(qū)間控制到此次自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃編制中引入的“綜合用地”，都是針對原硬性控制指標(biāo)給予的彈性嘗試，尚未進(jìn)行充分的技術(shù)研究。

在香港的建筑用途分欄管理中，每類用途都進(jìn)行了仔細(xì)的研究，相互之間的干擾都經(jīng)過詳細(xì)的論證，在樓宇復(fù)合使用中，對每個產(chǎn)業(yè)適合的樓層也都進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。這些在某一次規(guī)劃的編制過程中想要全部梳理清楚存在一定困難，時間上不允許，研究的成果也容易缺乏普適性。同時，各種建筑用途的建筑標(biāo)準(zhǔn)也千差萬別，在建筑功能復(fù)合利用后，需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)籌。希望能在以后的工作中，針對需要彈性管控的要素進(jìn)行必要的技術(shù)論證，形成普適成果，具體的區(qū)域規(guī)劃也就可以在此基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步提高規(guī)劃工作的科學(xué)性。

（2）進(jìn)一步優(yōu)化利益平衡機(jī)制

規(guī)劃肩負(fù)著平衡各方利益的職責(zé)，面對著瞬息萬變的市場，需要建立一種可以應(yīng)對各種情況的利益平衡機(jī)制。

比如，在建設(shè)用地零增長的形勢下，越來越需要在建成區(qū)謀求功能置換，不能僅僅按照傳統(tǒng)的收儲-再出讓的路徑進(jìn)行利益再分配，在法制日益健全的情況下，可以考慮通過讓渡一部分利益給原土地權(quán)利人以推動地塊再造，最終重構(gòu)新一輪利益平衡。同樣，在新出讓的地塊，彈性管控的要素日益增加，在給予企業(yè)更多方便的同時，也要求他們對社會進(jìn)行相應(yīng)的回饋，這其中也必然涉及利益的權(quán)衡。所以，如果能在傳統(tǒng)的規(guī)劃成果基礎(chǔ)上，優(yōu)化利益平衡機(jī)制就能提高規(guī)劃的靈活性，更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的初衷。

在計劃經(jīng)濟(jì)制度下，曾采用“理想藍(lán)圖”式的規(guī)劃編制方式來集中高度短缺的資源以推進(jìn)城市化進(jìn)程，有效地完成了城市要素的原始積累。隨著計劃經(jīng)濟(jì)制度向市場經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型，城市進(jìn)入高速發(fā)展階段，“理想藍(lán)圖”式的規(guī)劃編制方式在復(fù)雜多變的情況面前顯得日益被動。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為改革創(chuàng)新的前沿陣地，在區(qū)域規(guī)劃編制過程中遇到的各式各樣的新問題，正是市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市高速發(fā)展對規(guī)劃發(fā)起挑戰(zhàn)的縮影。預(yù)測當(dāng)下全球化的高速發(fā)展會帶來的需求與變化是世界性難題，建立問題導(dǎo)向的思維方式，設(shè)計出“以不變應(yīng)萬變”的機(jī)制來應(yīng)對各類新問題的涌現(xiàn)也許是更好的處理方式，這需要逐步將傳統(tǒng)的藍(lán)圖式規(guī)劃方式向結(jié)合制度設(shè)計的管控方式轉(zhuǎn)變。

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