長江三角洲城市群發展演變及其總體發展思路*

彭震偉 唐偉成 張 立 張璞玉

當前上海新一輪城市總體規劃的編制正處于城市創新驅動發展、經濟轉型升級的關鍵時期，規劃的主要目標是努力建設成為具有全球資源配置能力、較強國際競爭力和影響力的全球城市，引領全國的經濟社會發展。要達到這樣的目標，必須聚焦區域層面的宏觀發展格局，構建以上海為核心的長江三角洲（簡稱“長三角”）一體化的城鎮空間網絡體系，建設具有較強國際競爭力的世界級城市群。本文正是基于這樣的思路，從長三角城市群的基本特征分析出發，總結其總體發展演化的規律，并提出了長三角區域城市群的總體目標、定位和發展的總體思路。

1 長江三角洲城市群基本特征

長三角城市群從狹義上的16市到廣義上的兩省一市（面積10萬km2，人口超過7 240萬人），到泛長江三角洲概念中的上海、江蘇、浙江、安徽三省一市，空間范疇在經歷不斷的演繹過程。在長三角城市群內部，形成若干次區域，如蘇錫常、揚鎮寧、環杭州灣及溫臺城市群等。徐康寧等（2005）將長三角城市群的特征概括為：我國城鎮最為密集、城市化水平最高地區之一，有數量上呈現“金字塔型”結構的特大、大、中、小城市構成的完善的區域內部城鎮體系，以及從直轄市到副省級、地縣級城市的行政建制體系①徐康寧，趙波，王綺在. 長三角城市群：形成、競爭與合作[M]. 經濟學研究，2005（5）：1-9。。

長三角城市群城鎮空間格局基本特征包括基礎設施體系的空間布局基本形成，城市群域的“同城效應日益顯著”；人口向城鎮集中，城鎮化水平提高，公共和社會服務設施明顯改善；核心區域城市體系布局上呈現出特大城市和大城市偏少的扁平狀結構②郁鴻勝. 建立于世界級城市群相匹配的上海市域城市群研究[M]. 科學發展，2009（11）：76-81。。

長三角城市群的現狀基本特征可以概括為： （1）“世界第六大城市群”，人口和生產要素密集；（2）核心城市上海在城市群中扮演著“區域性核心城市”與“第六大城市群龍頭城市”的雙重角色；（3）長三角區域內部聯系緊密，已形成較成熟的次級區域，且跨越省級行政區的區域交流合作； （4）有眾多優良世界級港口；（5）便捷的區域交通聯系及成熟的基礎設施網絡。

基于以上基本特征，長三角城市群在區域社會經濟發展過程中體現出如下特征：（1）內部經濟、城市空間經濟、經濟全球化體系地位分異顯著；（2）空間經濟呈現以長三角核心城市上海為中心的圈層結構，并出現網絡發展特征；（3）人口眾多、資源匱乏與生產效率較低，人地矛盾突出；（4）“行政性、等級性經濟”向“網絡性、互補性經濟”的轉軌發展；（5）交通、產業發展、信息技術帶來的空間格局變異；（6）技術創新內生化與上海向世界城市邁進。

2 長江三角洲城市群總體發展演化

2.1 長三角區域空間處于不斷重組過程,但總體上遵循了圈層式/多中心的空間演化特征, 形成了“Z”字型的城鎮密集走廊

上海、杭州等傳統中心城市在長三角區域中的經濟比重不斷下降，蘇州、南京乃至更加外圍的合肥等城市的經濟份額在上升，遵循了從中心到外圍的空間演化規律，促進了長三角區域的多中心結構的形成。外資的利用也由相對集中于上海、蘇州向其他城市加速轉移。“寧—蘇錫常—滬—杭—甬”一線依托大中城市與完善高效的基礎設施形成了密集的城鎮走廊，同時也是區域內最為重要的經濟產業發展帶（表1）。

表1 長江三角洲的多中心化趨勢

表2 蘇錫常市轄區人口與城市建設用地面積一覽

2.2 區域內大城市、特大城市規模處于快速增長期, 快速郊區化特征明顯

市場條件下經濟要素向高等級城市的集聚、政府推動的土地國有化進程與工業園區建設、經濟機會激勵帶來的跨區域人口遷移以及區域內農村人口的非農化轉化等因素，使長三角區域內的大中城市明顯經歷了一個規模快速膨脹期。土地城鎮化的特征尤為明顯，在此進程中各大中城市的城市框架迅速拉開（表2，圖1）。

圖1 1979—2006年蘇錫常城市建設用地擴展及象限和緩沖帶劃分資料來源:劉登娥,陳爽.近30年來蘇錫常城市增長形態過程與聚散規律[J].地理科學,2012,32(1):47-54。

2.3 各級城市處于多樣化職能分工的重構過程, 城市間的聯系以“流”的形式得到強化與拓展, 區域交通通訊設施不斷優化

高速公路在區域內的不斷加密，滬寧、滬杭、杭寧等高鐵的相繼開通，加快了區域中人流、物流、信息流、資金流等各類“流”在各城市間的加速流動、交換，高端生產性服務業向核心城市集聚。

“流”的加速流動帶來了極化、擴張效應等多重影響：更高的交通通達能力延伸了城市功能的輻射范圍，改變了原有的時空概念，擴大了城市群的組成范圍。同時，城際高鐵放大顯化了城市固有的競爭優勢與劣勢，加快形成新的城市網絡，促進區域空間結構的重組（圖2-圖4）。

圖3 2008、2010長江三角洲城市間高速鐵路客運班次變動情況資料來源:羅震東,何鶴鳴,耿磊.基于客運交通流的長江三角洲功能多中心結構研究[J].城市規劃學刊,2011(2):16-23。

圖4 長江三角洲地區城際鐵路網規劃圖資料來源：長江三角洲城際鐵路網規劃（修編）匯報，中鐵第四勘察設計院集團有限公司。

2.4 城市群核心城市上海正在崛起, 發揮著多方面的作用

長三角區域逐步融入全球經濟網絡，上海成為崛起中的全球城市，在區域中發揮著“兩個扇面”的作用，不斷重塑、強化著自身的區域腹地范圍。但與紐約、東京、倫敦這類頂級全球城市尚存在著較大差距，尤其體現在經濟總量、產業結構、區域經濟集中度、資本信息控制力等方面，國際經濟、金融、航運中心的地位遠未實現。

2.5 長三角次區域的城鎮化發展水平與模式差異明顯

在長三角的組成板塊中，北翼地區的產業重化工特征明顯，對外資依賴程度更高。南翼地區以輕工產業與民營資本為主的發展特征更加突出。2011年上海市城鎮化水平88.9%，浙江省62.3%，江蘇61.9%，安徽44.8%。因而帶來長三角區域內各省市的城鎮化工作重心的不同，如上海的重點在于提升城鎮化質量，安徽省更側重于提升城鎮化水平，加快人口向高等級城市的集聚。即使是一省范圍之內，各次區域間的城鎮化水平與發展模式都存在著較大差異，如江蘇的蘇南、蘇中、蘇北地區。在市場力與先發積累的影響下，地區間的整體發展水平難以有效縮小。

2.6 區域內部的行政區經濟依舊嚴重, 城市間的合作與競爭在多層面展開

分權經濟激勵、官員考核制度一方面促進了地區經濟的發展，另一方面在行政區之間出現了經濟壁壘，形成屬地化的經濟發展格局，地區競合的基調伴隨著區域城市群的發育演變。長三角區域內各城市之間長久以來存在著產業同構競爭、空間無序蔓延、基礎設施重復建設且銜接性差、生態環境難以協同治理等外部性問題。而且全球化進程加劇了地區間的競爭態勢，尤其體現在對外引資方面。

3 長江三角洲區域發展條件與總體導向

3.1 內部條件

（1）經濟與產業

近年來長三角地區經濟發展出現速度減緩的現象（安徽省除外），長期高速發展導致的各種矛盾開始顯現。這其中，產業結構升級緩慢，路徑依賴投資驅動，城市功能提升滯后；土地要素和資本等仍是經濟增長的主要推動力，創新對經濟發展的貢獻較小。

按照國際經驗，作為人均地區生產總值已經達到10 000美元的地區，服務經濟應成為地區發展的主導業態。但實際上，長三角地區服務業在經濟結構中的比重偏低，經濟發展過于倚重制造業；2000年以來長三角居民消費占GDP比重總體上呈下降趨勢，對經濟增長貢獻偏小，當前固定資產投資仍是拉動長三角經濟增長的主要因素，高投資和出口導向模式不可持續（圖5）。

圖5 2000—2012長三角及全國居民消費占GDP比重的變化數據來源：江浙滬皖及全國統計年鑒2013。

長三角地區產業結構趨同，梯次的產業布局體系尚未形成，“產業同構”、“重復建設”、“惡性競爭”的現象嚴重。產業結構方向的趨近又進一步導致城市性質與特色的雷同。近年來區域內勞動力缺乏、人口紅利逐漸消失、人才資源不足等也導致大量勞動密集型企業發展面臨困境，工業增長低迷，經濟發展面臨巨大挑戰。在結構性、素質性矛盾與金融危機的交錯影響下，長三角地區的經濟發展受到了明顯羈絆，轉型升級已經勢在必行。

（2）人口與社會

與經濟的快速發展相比，當前長三角地區的社會發展依然相對滯后，并引發了大量的社會矛盾和問題。主要表現為：居民收入增長跟不上經濟發展，教育、醫療衛生和文化事業發展滯后；社會結構調整滯后于經濟結構調整，就業、社會保障和收入分配矛盾突出；社會管理水平不適應經濟發展要求，社會領域改革落后于經濟領域等；貧富差距不斷擴大，區域內部發展不平衡仍然存在等。其中比較突出的有居民收入增長與經濟發展不同步、城鄉發展不平衡、住房市場風險巨大等。

（3）資源與環境

目前長三角地區的資源、環境和生態問題已經不容小覷。其中資源較為匱乏，能源消費量居高不下；環境污染愈發嚴重，生態壓力巨大，已經成為制約該地區經濟社會持續發展的瓶頸。主要表現在環境面源污染加劇，工業和生活廢棄物排放強度大，正在由點源污染向面源污染轉化，治理難度加劇；區域生態用地被大量擠占，景觀斑塊日趨破碎，自然濕地快速減少，濕地生態系統功能退化嚴重，區域生物多樣性銳減，物種資源嚴重衰退。

（4）區域差異與協調

長三角地區內部差異大，三省一市之間、各個行政區內部均存在著較大差異。整體而言，上海市的領先地位較為明顯，江蘇、浙江兩省緊隨其后，安徽省最弱，但增速最快。如從生產總值及居民可支配收入來看，三省一市之間差距明顯，尤其是人均水平。上海市人均生產總值超過1.3萬美元，江蘇和浙江兩省也都已突破1萬美元，安徽省則接近5 000美元，略低于全國平均水平。在三省內的各個行政區之間，如蘇南、蘇北、蘇中地區；浙東南、浙西北地區；皖江地區與皖北地區等也差異顯著。長三角地區的區域協調機制不夠健全，地方行政單元破碎化現象嚴重，城鎮間協調機制相對薄弱。

3.2 外部條件

（1）與國際發達地區相比

相比于國際發達地區，長三角地區的國際化水平相對落后。主要表現在：經濟總量指標差距顯著；產業結構層次相對較低，其發展的瓶頸不僅表現在經濟總量上，還表現在服務業產值占GDP的比重偏小、服務業內部結構層次較低、市場化程度較低和服務管理水平較低等方面；國際企業總部偏少；金融業發展需強化。

（2）與國內其它地區相比

珠三角、京津冀、環渤海等國內相對發達的地區優勢獨具，在國內資源與國際市場的爭奪中對長三角地區步步緊逼；成渝、關中、武漢、長株潭等城市群紛紛崛起并勢頭強勁，其后發優勢亦將對長三角地區的未來發展產生影響。

3.3 總體導向

長三角地區在目前現實發展的內外條件下，需要從經濟、產業、人口、社會、環境、制度等各個方面透視本地區發展背后的作用機制，確立“經濟全球化”、“區域網絡化”、“城鄉一體化”、“發展低碳化”和“人的城鎮化”的總體發展導向。

（1）經濟全球化

對長三角地區來說，當前經濟轉型的最重要任務就是通過共建全球重要的現代服務業中心和世界級先進制造業基地，升級產業結構，提升產業水平。同時，長三角地區要加深與優化區域內部產業分工與合作，加快實現人才、技術等生產要素市場的一體化，促進要素資源在區域內自由流動和提高資源利用效率，形成長三角城市區域間產業鏈與具有競爭優勢的服務業和制造業集聚區，并通過產業的集聚和擴散效應，促進長三角地區內部的經濟一體化發展。

（2）區域網絡化

長三角地區要發展成為世界級城市群，必須強化區域聯合，積極搭建面向全國的各類高水平服務平臺，推進和完善區域重大基礎設施與區域協調體系的建設，以“四個中心”建設為契機，提升上海作為長三角地區核心城市的綜合服務功能、輻射功能和國際競爭力。同時從多方面全面推進區域深度網絡化，促進區域網絡系統空間結構的形成。

（3）城鄉一體化

關注農村、著力解決城鄉社會領域的突出問題、從公共服務與體制創新等多方面推進城鄉統籌，無疑將是長三角地區發展的重要方向。長三角地區內部的發展差異巨大，在城鎮化發展模式的選擇上，由于受到自然條件、社會文化、交通區位以及地區發展水平的影響，分類引導是必然。應重視縣城、小城鎮在城鄉統籌中的承上啟下作用，探索多樣化的城鎮化發展路徑。以基本公共服務均等化為主線，加強村鎮建設，推進戶籍、土地等多項制度的改革，實現城鄉基本公共服務與福利保障的均等化。

（4）發展低碳化

在全球綠色發展模式的帶動和生態環境緊約束的倒逼機制下，長三角地區未來的發展重點無疑是實施集約化和低碳化，通過促進資源集約與環境保護，從產業轉移與城鄉發展兩方面大力推進環境保護與治理，修復工業化和傳統城鎮化對環境的破壞；提高資本、土地和基礎設施的綜合利用效率；優化區域城鎮空間布局，嚴控城鎮建設用地規模，遏制城鎮空間的無序蔓延。

（5）人的城鎮化

“以人為本”、關注人的利益和發展是提升城鎮化質量的核心價值取向。目前，長三角作為我國經濟發達地區，其區域差異巨大、城鄉發展不均、分配制度不合理、社會保障不健全、公共服務水平相對低下等社會問題更深刻而劇烈地阻礙著城鎮化的進一步健康發展。因此，應格外重視和重點解決以人為核心的社會事業發展問題，健全社會保障體系，保障和改善民生及社會公平，推進長三角地區社會各項事業發展，加強和探索創新社會管理體制，推進社會發展的一體化，將城鎮化的成果真正惠及民眾。

4 長江三角洲城市群總體目標與定位

4.1 長三角城市群總體目標

長三角城市群的總體目標為：以上海為核心的世界級城市群、全球先進制造業與重要服務中心、中國對外聯系的國際門戶地區。

4.2 城市群核心城市發展定位

（1）頂級全球城市：上海

隨著全球競爭的加劇、發展理念的變革，全球城市的概念內涵也在拓展，評價指標趨于綜合。在“四個中心”的目標基礎上順勢提出新的建設目標，即國際經濟金融中心、國際航運航空中心、文化創意之都以及生態智慧之城。上海應在近期實現從第三等級的全球城市邁向第二等級全球城市，中遠期實現向頂級全球城市的過渡。上海建設全球城市的目標也將成為長三角城市群實現全球化與城市群協同發展的共同行動綱領。

（2）次級核心城市：杭州、南京、蘇州、寧波、合肥

杭州：國際休閑旅游城市，長三角區域南翼以生產性服務業、創意產業為基礎的核心城市。

南京：長三角區域北翼以石化產業與科教創新為基礎的核心城市，長三角城市群西拓延伸的門戶城市。

蘇州：國際文化旅游城市，長三角區域北翼以先進制造業與高科產業為基礎的經濟中心。

寧波：配合上海國際航運中心的國際性港口城市，長三角區域南翼以能源物流與先進制造業為基礎的經濟中心。

合肥：我國中部地區的特大城市，長三角向中部地區輻射傳遞的門戶城市。

5 長江三角洲城市群發展思路

5.1 強化核心城市上海在全球化過程中的雙重扇面作用, 加快上海向全球城市的演進

對外加快實現市場產品機構全面國際化，提升生產性服務業在全球生產網絡的“節點”層級，形成全球信息、資金與商品的交換中心。對內面向長三角世界級制造業基地提供完善的高端生產性服務，成為長三角北翼與南翼資金、信息、商品流的匯集點。

在新的目標導向下，完成上海城市功能的升級需要突出各子目標的建設重點。作為國際經濟金融中心，加快產業轉型，重點發展生產性服務業、高端制造業、高新技術產業，并成為長三角制造業的管理中心。利用自貿區的政策優勢，以金融制度創新打造全球商務區。作為國際航運航空中心，依托洋山港與寧波、舟山、南通乃至長江沿線城市組成港口集群。充分發揮浦東、虹橋“組合空港”的優勢。圍繞文化創意的目標，注重社會文化氛圍的培育與空間的轉型，促進社會組織與民間文化的成長。圍繞生態智慧的目標，強調創新驅動、低碳發展，構建低碳、智能的基礎設施和公共服務體系。

5.2 推動都市圈/次級區域城鎮組團為主要載體的區域一體化發展模式, 并參與全球競爭

以都市圈/城鎮組團作為區域一體化的主要載體，加快快速交通體系建設，加快同城化發展，對機場、高鐵等重要區域基礎設施進行整合，擴大城鎮集群范圍。認清地區發展的稟賦條件，發揮城鎮集群特色，形成長三角城市群產業多元發展、職能合理分工的格局。例如，寧杭一線的城鎮組團表現為傳統的內生發展特征，以休閑旅游服務區域為主要轉型方向。

5.3 推動長三角區域主要城鎮發展軸帶的成型

目前沿滬寧一線城鎮密集發展帶已經成型，環杭州灣、長江沿線城鎮發展帶逐步出現，甬臺溫城鎮發展帶在孕育過程之中。加快各類經濟要素向上述地區的進一步集聚，主要城鎮發展軸帶的成型有利于區域空間績效的提升。其中滬寧一線的城市主要需優化產業結構，提高土地利用集約度，控制藍綠系統，加強經濟建設管理的協調工作。

沿長江一線是江蘇經濟社會發展的核心地區，布局有國家原材料、能源和重化工等基地。該地區將是江蘇打造國際先進制造業基地的最佳區位，也可帶動蘇中、蘇北地區的發展。環杭州灣主要是上海與浙江的制造業集中地帶。甬臺溫一線將主要隨著沿海大通道的開通，發展外貿、輕工業，將成為上海向長三角城市群南翼拓展的主要走廊。另外，安徽境內的馬蕪銅也是沿長江的重要制造業地帶。

5.4 構建基于快速流動網絡的世界級巨型城市群

長三角世界級城市群的建立依賴快速高效的基礎設施的支撐，對外與全球城市體系快速對接，對內實現各類“流”的快速集散。網絡型基礎設施包括信息網絡、航空運輸系統、沿江沿海港口群、城際快速交通網絡、區域全覆蓋的快速物流體系、城市軌道交通等。長三角城市群要充分發揮其門戶口岸的關鍵性作用，明確區域內各類網絡型基礎設施尤其是各港口在發展中的合理分工，通過港口間的分工協作，形成長三角城市群產業錯位發展的重要基礎。

5.5 在長三角區域內部推行差異化的城鎮化戰略, 凸顯大中小城市和小城鎮多元發展價值

長三角區域內部各地區間的資源稟賦、區位條件、社會文化、經濟水平、動力機制差異較大，作為城鎮化主體的農民也有著自身的訴求與意愿。因此需要尊重區域中不同主體享有的發展選擇權，允許城鎮化多種實現形式與存在形態，深入探究符合本地的城鎮化路徑。蘇南、浙北等經濟較為發達的地區，一方面應加快外來人口的本地消化，加速大中城市發展；另一方面應加大城鄉統籌力度，推動城鄉公共服務均等化，進入城鎮化的高質量發展階段；浙西南、安徽等相對較為落后的地區，應該將更多的財力投入到縣城級別以上的城市，加快經濟要素向中心的集聚，體現規模效應。

5.6 探索長三角城市群多層次的區域管治策略與合作機制, 控制無序競爭與空間蔓延

從長三角區域層面整合規劃編制與管理，明確中央相關部門的責權。通過立法與出臺政策提高其強制力與可實施性，強調政策引導作用，力推具有共贏的政策與行動。同時，應從三省一市內部的三規合一做起，同編同審，關注重大基礎設施布局和生態用地的控制。關注規劃彈性，協調資源、環境、生態問題，實行集約化發展。鼓勵長三角區域內不同層級城市間的跨界合作，尤其是在都市圈或次級城市群內部，并在實施前明確職權。鼓勵政府與民間的聯合行動與發展論壇等。

（同濟大學建筑與城市規劃學院李疏貝、趙小艷、何蓮等同志參加了課題討論，謹表謝意。）

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