新型城鎮化背景下珠三角城鎮群發展研究*

袁 媛 古葉恒 蔣珊紅 柳 葉

0 引言

改革開放以來，珠江三角洲地區①大珠江三角洲城鎮群包括廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、惠州、中山、江門、肇慶、香港和澳門。由于部分數據限制，目前本研究的珠三角僅指廣東省內的9個城市。（以下簡稱“珠三角”）經濟發展迅速，在城鎮化和城鎮建設領域取得了巨大的成就。到2012年底，這個土地面積僅占全國0.43%，常住人口僅占全國4.2%的地區，創造出了全國9.2%的經濟總量；城鎮化率從1978年的16%提高到2012年的84%；外來人口約2 585萬人②由2012年年末常住人口數減去年末戶籍人口數所得。，市轄建制鎮321個，人口密度1 364人/km2③數據來源：根據《廣東省統計年鑒（2013）》計算。。珠三角已經成為我國城鎮密度最大、經濟要素聚集度最高的地區之一，是名副其實的世界多中心巨型城市區域之一。

黨的“十八大”和中央經濟工作會議明確要求提高城鎮化質量，并對新型城鎮化發展進行了頂層設計和總體部署。所謂的新型城鎮化，是以科學發展觀為指導，以和諧公平、高效集約、城鄉統籌、環境友好為特征的城市化發展道路[1]。珠三角面臨新一輪的發展機遇，隨著《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》、《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》(2009）的相繼出臺，珠三角確立了世界級城鎮群的發展目標；南沙、橫琴和前海三大新區的建設也為珠三角的新型城鎮化發展提供了創新的空間和平臺。珠三角如何推進新型城鎮化，全面提升城鎮化質量，不僅關乎到自身發展，對全國其他城鎮群也具有重要的參考和借鑒意義。

本文采用定量與定性相結合的方法，首先采用定性方法回顧研究文獻，總結了改革開放以來珠三角的城鎮化歷程及問題，梳理了珠三角歷次的區域規劃特點；然后，采用新型城鎮化綜合指數 （New Urbanization Index，NUI）評價1990—2010年以來珠三角新型城鎮化的空間特征；最后對珠三角未來的發展提出構想。

1 珠三角城鎮化歷程及問題

1.1 珠三角城鎮化的歷程和特征

根據1978—2012年珠三角城鎮化率的變化特點，將其城鎮化歷程劃分為三大階段（圖1），并呈現出不同的產業和城鎮空間發展特征（表1）。

（1）1978—1992年：啟動階段

改革開放以來，自下而上的農村發展和大量外來投資推動了珠三角的城鎮化進程[2]。一方面，家庭聯產承包責任制改革釋放了大量剩余勞動力，為農村工業化奠定了基礎，促進了鄉村企業的蓬勃發展，以順德的“鄉鎮辦工業和大型骨干企業為主”的集體經濟、南海的“以縣辦為龍頭、鎮辦為主體、村辦為支柱、個體聯合體為補充”的非公有制經濟為代表。另一方面，來自港澳臺地區的資本進入珠三角，催生了一批包括電子、家電、紡織服裝、食品飲料等輕型消費品為主的“三來一補”企業，形成了以東莞為代表的“外向型經濟發展”模式。

快速工業化極大地推動了珠三角的城鎮化進程，城鎮人口迅速增加，城鎮空間結構發生了根本性變化：深圳、珠海、中山、東莞、順德、臺山等逐漸演變成為中等城市、大城市。城市個數從5個增至12個，其中9個為省轄地級市，3個為縣級市，占全省23個城市的52.2%。建制鎮由32個增至374個（不含縣城鎮），占全省建制鎮總數的31.7%。到1992年，常住人口達2 465萬人，城鎮化水平達到43%，比全國同期高16個百分點。

圖1 改革開放以來珠三角城鎮化率變化情況數據來源：2000—2012年數據來源于廣東省統計年鑒（2013），1982、1990和2000年數據根據第三次、第四次、第五次全國人口普查數據計算，其余年份根據相隔年份數據平滑而得。

（2）1992—2000年：快速發展階段

1992年，鄧小平南巡講話進一步解放思想，推動了社會主義市場經濟體制的建立，珠三角進入了快速城鎮化階段。工業化全面推進，加工貿易產業發展到高新技術產品加工裝配及屬地化配套生產。人們生活水平逐步提高，服務業需求增大，各級政府由工業發展主導轉變為第二、三產業并舉。1990—2000年期間，珠三角第三產業就業比重從32%上升到37.3%，增長5.3個百分點④數據來源：各年份的《廣東省統計年鑒》計算。。

二、三產業的全面發展極大地推動了城鎮化進程，城鎮建設用地向郊區擴展[3]，城市個數增加到23個（包括縣級市），小城鎮星羅密布，建制鎮增加到386個，平均每個市縣20多個建制鎮，城鎮密度達98個/萬km2，城鎮間平均距離僅9.8km，內圈層城鎮建區已聯成一片，大都市連綿區雛形出現。到2000年，常住人口達4 289萬人，城鎮化率達72%。

（3）2000年以來：穩步發展階段

珠三角積極抓住中國加入WTO的機遇，實行“引進來”與“走出去”相結合，對外經濟貿易持續發展。出口商品結構得到優化，高新技術產品、機電產品和高附加值產品出口比重提高，多元化出口市場格局初步形成。但2008年的金融危機對珠三角外向型經濟影響巨大，大量中小企業破產倒閉，許多勞動密集型產業向外圍地區轉移，產業轉型升級迫在眉睫。為應對金融危機的挑戰，珠三角的制造業不斷加大科技投入和自主創新力度，呈現適度重型化、高技術化特征。同時，中心城市和有條件的大中城市 （如廣州、 深圳、東莞等）著力發展現代物流、金融、會展等生產性服務業。

珠三角城鎮建設平穩推進，城鎮空間結構不斷優化。一方面，隨著區域交通基礎設施（尤其是快速軌道交通）的建設完善，珠三角向同城化、區域一體化發展。另一方面，舊城改造和新區建設如火如荼，進一步完善了城市內部的功能結構。受廣州和佛山等地行政區劃調整（撤縣建區等）的影響，到2012年，珠三角城市數量減少到17個（包括縣級市），1 000萬人口城市有廣州、深圳2個，500萬人口有佛山、東莞2個，建制鎮減少到321個。到2012年，常住人口達5 689萬人，城鎮化率達到84%。

1.2 珠三角發展面臨的問題

珠三角城鎮化發展取得了巨大成就，但長期以來 “重數量輕質量”的發展模式也積累了一系列的資源環境和社會民生問題。

（1）土地粗放利用和生態破壞

珠三角自下而上的發展模式導致了土地的粗放利用，近年來可利用土地資源臨近界限。至2006年，建設用地總量已經達到6 816.04km2，與1998年 相 比 增 加 了0.5倍以上，建設用地占土地面積的比例已經高達17.02%，深圳、東莞等城市的建設用地密度甚至達到40%以上，特別是東岸的穗、莞、深地區，已經形成了一條建設用地不斷連綿的高密度城市開發走廊[4]，城市可建設用地資源臨近衰竭。

珠三角的發展對生態環境的破壞也不容忽視，廣東省2008年第一次污染源普查，全省污染源總數60.2萬個，居全國首位，其中6成工業污染集中在珠三角的佛山、深圳、東莞、廣州和中山。同時，生態環境問題尤其是跨界污染整治問題已經成為新一輪區域協調的重點。

表1 改革開放以來珠三角城鎮化發展階段特征

（2）半城市化地區發展滯后

珠三角在城鄉結合部、城郊村和城中村等地方，土地、戶籍制度以及行政管理上的城鄉二元性，致使這些半城市化地區發展未納入城市統一規劃、建設和管理，建設密度高、違章情況多，公共服務設施和市政基礎設施缺失，社會治安隱患大，城鎮化質量明顯低下[5]。

（3）分配與民生服務供給失衡

2012年，珠三角非戶籍常住人口規模達到2 585萬，農民工占了其中很大一部分，他們為城市的建設和發展貢獻了巨大的力量，但生存狀況卻不容樂觀。城鎮職工與農民工收入差距由2006年的1.66倍擴大到2010年的1.70倍⑥數據來源：廣東省統計年鑒（2007—2011）。，看病就醫難、子女入學難、居住條件惡劣等問題長期困擾著廣大農民工群體，城市發展的成果仍難以惠及這些城市弱勢群體[6]。

2 珠三角歷次區域規劃梳理

2.1 規劃編制背景

20世紀80年代末以來，珠三角進行了5輪區域規劃研究[7]：20世紀90年代初期，珠三角由農業轉向工業發展，為了培育合理的城鎮體系結構，編制了《珠三角城鎮體系規劃（1991—2010）》[8]。1992年鄧小平南巡講話要求廣東省用20年時間趕上亞洲“四小龍”，中共十四大要求廣東省用20年時間基本實現現代化，1995年編制了《珠三角經濟區城市群規劃》[9]。21世紀珠三角已成為全國城鎮化水平最高和經濟要素最密集的地區，但出現了經濟增長與資源短缺、社會需求提高與供給滯后、城鎮連綿與各自為政的一系列矛盾。為統籌區域、城鄉發展等問題，2004年編制了《珠三角城鎮群協調發展規劃（2004—2020）》[10]。改革開放30年，珠三角政策優勢減小、外部及全球競爭加大，產業發展與城市建設不協調，產業轉型升級緊迫，2008年編制《珠三角地區改革發展規劃綱要（2008—2020）》[11]。發達的“城鎮群”是一國參與國際競爭的主要空間載體，為建立粵港澳更緊密合作關系、打造世界級城鎮群，2009年三地聯合開展《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》[12]，首次將香港、澳門納入規劃的范圍。

2.2 規劃目標和內容演變

珠三角在不同時期面臨的問題和矛盾不同，因而歷次區域規劃的目標與內容也存在較大差異。

（1）第一次規劃目標是建立合理的城鎮體系結構，重點在于城鎮等級劃分、城鎮規模、職能結構等，提出要推動大、中、小城市的合理布局和協調發展，并對區域性的基礎設施、社會設施、生態環境及景觀保護等進行了初步規劃。

（2）第二次規劃目標是職能明確、功能互補、布局合理、網絡均衡的現代化城市群，重點探索了城市群發展的圈層和結構，并提出了都會區、市鎮密集區、開敞區和生態敏感區4種類型的用地模式。

（3）第三次規劃目標是解決城鎮蔓延和各自為政的問題，強調區域整體性，提出了建立9類政策分區，進行4級空間管治和以八大行動計劃來推動規劃實施，將珠三角建設成為世界級的制造業基地和充滿生機與活力的城鎮群。

（4）第四次規劃目標是建設宜居城鄉，主要強調的是區域發展的政策綱要，體現城鄉與區域一體化的發展要求。

（5）第五次規劃目標是打造具有全球競爭力的世界級城鎮群，強調空間要素協調，對空間結構、區域交通網絡、跨界地區合作等提出了詳細的計劃，完善了區域協調機制。

2.3 空間結構演變

城鎮空間結構是區域發展的載體，如何引導城鎮空間結構的合理發展是歷次區域規劃重點解決的問題，五次區域規劃的空間結構經歷了“點-軸-網絡化”的演進。20世紀90年代初，珠三角城鎮發展還未形成體系，第一次規劃分別以廣州、深圳、珠海、惠州為中心分成4個片區，通過重點培育中心城市帶動各片區發展；第二次規劃則強調點軸發展，提出了兩主軸（廣深、廣珠）、七拓展軸的空間結構；第三次規劃突出軸帶網絡，提出了一脊、三帶、五軸的空間結構；第四次規劃著眼城鄉一體，在空間結構上也強調一體化發展格局；第五次規劃對空間結構網絡進行優化，提出了一灣三區、三軸四層、三域多中心的空間結構，形成了點軸、圈層、分區的空間格局（圖2）。

2.4 規劃價值觀念演變

規劃目標、內容都反映了規劃價值觀念的轉變，5次區域規劃從強調經濟發展，到環境保護、公平發展，最后到區域協調（圖3）。每一次規劃都在前規劃的基礎上有新的價值觀念的疊加和混合，形成貼近時代背景和規劃需求的規劃價值觀念。

2.5 中心城市職能的演變

廣州一直作為區域發展的核心，隨著社會經濟的發展和區域協調的調整，其主要職能和定位發生了變化（表2）。同時，港澳在珠三角經濟區的地位凸顯，深圳和珠海的職能也發生了改變。

表2 珠三角中心城市職能的演變

珠三角歷次區域規劃取得了一定的成效，但現狀問題并未能完全解決。未來珠三角的區域規劃應對和諧公平、高效集約、城鄉統籌、環境友好等新型城鎮化的內涵加深理解，并付諸于實際行動。在提出具體的規劃設想之前，有必要綜合評價珠三角新型城鎮化的空間特征，為規劃決策提供依據。

圖2 歷次區域規劃的珠三角城鎮空間結構資料來源：依次為珠三角第2-5次區域規劃成果。

圖3 規劃價值觀念演變圖

3 珠三角新型城鎮化的空間評價

3.1 數據收集與研究方法

構建新型城鎮化水平的指標體系，包含3大系統層、7個狀態層、38個指標。1990—2000年由于部分數據缺失，只收集33個指標（表3）。評價分為兩個層次：（1）城市層面：以珠三角9個市為空間統計單元 ，數據包含1990、1995、2000、2005和2010年5個年份，來源為各年份的中國城市統計年鑒、廣東省統計年鑒和珠三角各市統計年鑒；（2）分區層面：以珠三角41個區縣和東莞、中山兩個地級市為空間統計單元⑦肇慶的統計數據包含德興、懷集、廣寧和封開4個縣，惠州的統計數據包含龍門縣。，數據包含2005、2010年兩個年份，來源為各市的統計年鑒和各區（縣）的統計公報。計算新型城鎮化綜合指數 （NUI）：

（1）對數據進行標準無量綱化處理；

（2）進行主成分分析，選出前M個主成分F1, F2 … Fm；

表3 珠三角新型城鎮化指標體系[13]

圖4 1990—2010年珠三角新型城鎮化水平分布圖（城市）

圖5 內外圈層新型城鎮化水平對比

圖6 珠三角東中西部新型城鎮化水平對比

（3）構建綜合指數： NUI = a1F1 + a2F2+… amFm（am為各主成分的方差貢獻率），綜合指數NUI得分越高，新型城鎮化水平越高，得分為負值表明處于平均水平之下。

3.2 新型城鎮化的空間特征

（1）廣深優勢突出，雙核心特征明顯

1990—2010年，廣州和深圳一直處于新型城鎮化水平的第一梯隊上，呈現明顯的雙核心特征（圖4）。1990—1995年間，廣州的新型城鎮化水平明顯高于深圳，這時特區建設仍處于起步階段； 2000年，隨著特區經濟的發展，深圳開始趕超廣州，2005年優勢進一步擴大；但到2010年，廣州反超深圳、重新領先，近10年來廣州的區域中心地位又得以強化（表4）。

表4 各年份廣深新型城鎮化水平綜合得分

（2）圈層發展存在差異，區域發展不均衡性增強

內外圈層差異擴大：內圈層⑨注釋 內圈層包含廣、佛、莞、深、中、珠6個城市，外圈層包含惠州、江門和肇慶3個城市。的新型城鎮化平均水平明顯高于外圈層，內外圈層的差距在過去20年間不斷擴大（圖5）。從區域整體層面上看，標準差變化相對平緩，但近10年來不斷擴大，說明區域內部的發展差異在擴大，發展不均衡性增強。

東中西三大都市圈差異巨大：分析中部的廣佛肇、東岸的深莞惠和西岸的珠中江三大都市圈，東、中部新型城鎮化水平遙遙領先于西部（圖6）。2010年，深莞惠的新型城鎮化平均水平最高，其次為廣佛肇，珠中江最低。2005—2010年間，廣佛肇的新型城鎮化水平上升幅度最大，珠中江則出現較大幅度的下降。廣州和深圳兩大區域中心城市的輻射和帶動作用明顯，而珠海對西部都市圈整體的帶動能力偏弱。

（3）區域整體水平穩定，部分城市變動劇烈

大部分城市的新型城鎮化水平表現穩定（圖7），部分城市變動較劇烈，如東莞市從1990年的-0.56上升到2010年的0.24，中山市的上升幅度也較大；肇慶市則出現了大幅度下降，從1990年的-0.16降到2010年的-0.77。東莞、中山等內圈層城市，由于外資的驅動和鄉鎮企業的發展，城鎮化取得巨大成就。而肇慶作為外圈層傳統工業城市，在改革開放后優勢漸失、發展滯后。

圖7 各城市新型城鎮化水平變化圖

圖8 2005—2010年珠三角新型城鎮化水平分布圖（分區）

（4）中心區和新城區新型城鎮化水平高

2010年，新型城鎮化水平處于第一梯隊的有福田、寶安、南山、龍崗、天河、越秀、蘿崗、南海、順德9個區（圖8），集中在深圳、廣州和佛山3市，深圳最多（4個），其次為廣州（3個）。這些分區以中心區和新城區為主，福田、天河、越秀分別為城市的行政、商業和商務中心區，寶安、龍崗、蘿崗為現代化的新城區。

4 珠三角未來發展構想

改革開放以來，珠三角取得了矚目的工業化和城鎮化成就，城鎮化經歷了啟動、快速和穩步發展三大階段，城鎮空間結構向城鄉一體化和區域一體化演變。但現階段珠三角仍存在土地利用粗放、生態環境破壞、半城市化地區發展滯后和分配與民生服務失衡等問題。展望未來，加快發展方式轉變、促進區域一體化發展、提升城市化質量是必然趨勢，以廣州和深圳為核心的環珠江口多中心巨型城市區域，必將以全新姿態崛起于世界地理版圖之上。

（1）加快發展方式轉變。珠三角區域規劃的重點之一是引導傳統經濟增長方式的轉變，促進產業升級，建立資源節約型和環境友好型社會[14]。戰略性節點地區是區域結構優化的關鍵性因素[15]，也是實現產業升級轉型和體制創新的重要平臺。珠三角應積極推進廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴三大戰略性節點地區的建設，借助國家給予的優惠政策，積極探索體制創新。

（2）促進區域一體化發展。加強粵港澳三地的合作，探索區域協作長效機制，提升城鎮群的全球競爭力。重點打造區域綠網、區域藍網、區域信息網、區域公交網、區域物流網和公共安全網等功能網絡來支撐區域協調發展。加強區域產業的聯動和資源的共享，充分發揮中心城市帶動作用，縮小東西部、內外圈層間的差距，最終實現一體化發展。

（3）提升城市化質量。應從滿足人的需求出發，以常住人口為基準建設社會保障體系，完善公共服務的供給和設施的配套。不僅覆蓋中心區和新城區，還進一步提升半城市化地區、鄉村地區的生活質量，以促進人的全面發展，實現人民幸福安康、社會和諧進步。

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