襄陽市經濟開發區工業用地集約利用研究

摘要以高新技術產業開發區為例，分析襄陽市工業用地粗放利用的影響因素。襄陽市在建設省域副中心城市過程中，一方面通過發揮市場的基礎性作用來優化配置工業用地，提高其集約利用水平；另一方面需要政府的宏觀管理，通過提高襄陽市工業用地門檻標準等措施來促進工業用地的集約利用，旨在為促進襄陽市工業用地的集約利用和襄陽市社會經濟的可持續發展提供參考。

關鍵詞經濟開發區；土地市場；集約利用；襄陽

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）04-01192-02

基金項目湖北省教育廳人文社科研究青年基金項目“襄陽市經濟開發區工業用地集約利用與動態評價研究”（2012Q214）；鄂北區域發展研究中心項目“南水北調中線工程土地上房屋及附著物拆遷補償評估”（2013JDY011）；湖北省科研創新團隊經費資助項目（湖北文理學院）“漢江流域資源環境與區域發展”（T201314）；教育部人文社科青年基金項目“我國地理標志保護制度的經濟效益研究——基于農戶及企業的實證分析”（11YJC790262）。

作者簡介詹海斌（1975-），男，講師，博士，從事土地經濟與資源管理、不動產評估與管理研究。

襄陽市作為湖北省省域副中心城市，近年來工業經濟的快速發展解決了當地的人員就業，促使當地稅收收入及GDP的快速增長。但襄陽市這種工業經濟的快速發展如同中部地區其他許多城市一樣，是以占用大量集體農用地為代價的，包括占用大量寶貴的耕地資源。城鎮化和經濟的快速發展占用農用地不可避免，但畢竟土地資源作為一種稀缺資源，特別是耕地資源的保護對于保障我國糧食生產具有重要意義[1]，我國經濟發展的粗放經營模式向集約經營模式轉變是社會經濟可持續發展的必然要求。筆者以襄陽高新技術產業開發區為例，對襄陽市經濟開發區土地利用過程中存在的粗放利用問題進行研究，并在此基礎上探討襄陽市經濟開發區工業用地集約利用的實現途徑。

1 經濟開發區土地粗放利用的主要影響因素分析

襄陽高新技術產業開發區位于襄陽市東北部，是1992年11月經國務院批準設立的國家級高新區，主要由襄陽科技商務區、高新技術產業園、汽車工業園、深圳工業園組成，是我國汽車工業、軍工企業的聚集地和鄂、豫、陜、渝毗鄰地區技術、智力最密集地區。襄陽高新技術產業開發區土地粗放利用的原因概括起來主要有以下兩方面。

1.1 低地價導致的土地資源粗放利用按照《全國工業用地出讓最低價標準》（國土資發〔2006〕307號文），高新技術產業園、汽車工業園為六類地區，土地掛牌價不低于336元/m2，深圳工業園為十一類地區，土地掛牌價不低于144元/m2。通過對2012年襄陽市高新區出讓的工業用地地價統計，雖然襄陽市高新技術產業開發區出讓的工業用地均以掛牌方式出讓，不存在協議方式出讓，但經統計，襄陽市高新區出讓的2012年幾乎所有掛牌出讓的35宗工業用地均以國家規定的最低出讓地價成交，如表1所示。這種以低地價方式招商引資在我國中部地區及經濟欠發達地區表現得尤其突出，以國家規定的工業用地最低價標準出讓工業用地的招商引資方式導致的直接后果就是工業項目投資方想盡量多占用土地，也是導致工業用地粗放利用的最直接原因。

1.2容積率低導致的土地資源粗放利用國土資源部2008年新修訂的《工業項目建設用地控制指標》按照不同的行業設置了最低容積率要求，而從襄陽市高新技術產業開發區內2012年出讓的工業用地的規劃容積率可以看出，出讓的工業用地項目幾乎均參照以上國土資源部新修訂的不同行業設置的最低容積率要求，沒有在此基礎上提高園區內工業項目用地的容積率要求，因此僅參照國土資源部規定的最低容積率要求進行工業項目進行建筑物建設，明顯有悖于國土資源部修訂《工業項目建設用地控制指標》用來提高工業用地集約利用的目的。容積率設置過低，對于工業項目投資方多占用土地帶來了便利，進而導致高新技術產業區工業用地的粗放利用。容積率的提高對于工業用地的集約利用具有重要意義。當前我國工業用地供給主要是通過土地一級市場出讓，所以如果在一級土地市場出讓時在規劃條件中規定合理的容積率標準，鼓勵建設多層標準廠房，能提高襄陽市工業用地集約利用水平，使在有限的稀缺土地資源上產生最大化的社會經濟效益。

2 襄陽經濟開發區土地資源集約利用實現途徑

2.1減少行政干預，市場化高效配置工業用地 工業用地集約利用實質上是通過增加對工業用地單位土地面積上的其他要素投入、優化土地利用結構、提高單位土地面積上的綜合產出效益來實現工業用地的集約利用。當前襄陽土地市場對于工業用地的市場化配置程度還相當低，主要表現在工業用地出讓地價偏低，甚至襄陽工業用地出讓地價有低于工業用地開發成本價的嫌疑。地價的高低對于土地的集約利用影響最大，例如近些年來同一區域襄陽商業、住宅用地的出讓地價通常是工業用地的十倍甚至幾十倍，同時商業、住宅用地的集約利用程度是相當高的，集中表現在商業、住宅用地的容積率高，如果沒有規劃容積率限制，這類用地的集約利用程度會更高。雖然工業用地與商業、住宅用地容積率因實際用途不能按同類用途相比，但目前襄陽工業用地容積率偏低、粗放利用的現象普遍存在。究其根本原因，就是開業項目投資方獲取工業用地成本偏低，導致工業用地粗放利用，也直接導致襄陽大量農用地，特別是大量耕地資源的占用。因此，通過市場化配置工業用地，減少地區間招商引資上的惡性競爭，不以工業用地低地價出讓作為招商引資的優惠條件，是實現工業用地集約利用的前提。要實現工業用地地價的合理回歸，襄陽市政府職能部門需要轉變觀念，向上海等經濟發達城市學習，招商引資過程中要注重城市經濟的長遠發展，改變傳統的招商引資過程中以低地價方式吸引投資的觀念，通過地價機制在優化配置工業用地基礎性作用，促進工業用地的集約利用。

表1 2012年襄陽高新技術產業開發區工業用地出讓情況（部分）

編號土地位置土地面積∥m2土地用途容積率出讓年限∥年供地方式成交單價∥元/m2成交總價∥萬元201210001奔馳路57 798.3工業≥0.750掛牌3361 942.022 8820129201仇家溝路26 893.1工業≥1.050掛牌336903.608 1620129101襄軸西路33 644.6工業≥1.050掛牌3361 130.458 5620128701內環路119 979.9工業≥1.050掛牌3364 031.324 6420128601深圳工業園94 666.2工業≥0.750掛牌1441 363.193 2820128401廖家莊路66 668.8工業≥1.050掛牌3362 240.071 68注：資料來源于襄陽市國土資源局網站。

2.2提高襄陽產業用地門檻，促進工業用地集約利用 隨著襄陽市省域副中心城市的發展，襄陽市在招商引資過程中應提高產業用地門檻，主要包括提高建筑容積率、投資強度、地均產出效益等工業用地門檻，實現工業用地的集約利用。開發區土地要想實現集約化利用，關鍵在于轉變開發區的經濟增長方式。 稅費政策是政府調控土地利用方式， 實現轉變增長方式的重要手段，應該充分利用獎勵和懲罰兩類不同的稅費政策，推動開發區增長方式的改變，從根本上實現開發區土地的集約化利用[2]。經濟發展模式的轉變要求襄陽工業用地利用必須走集約化利用之路，湖北省襄陽市政府出臺了《關于提高用地標準加強土地節約集約管理的意見》，以高新技術產業開發區為例，高新技術產業開發區的投資強度不得低于3 300萬元/hm2，高新技術產業開發區內投資總額低于1億元的工業項目不再單獨供地，對用地量大的工業項目，實行一次規劃，依據年度投資額度分期供地、分期建設，高新技術產業開發區項目達產后年均稅收貢獻度分別不得低于375萬元/hm2，并且實行優惠獎勵與開發建設掛鉤政策，對新建廠房建筑容積率高于2.0的建筑面積，免收市政基礎設施建設配套費，對符合城市規劃且不改變用途工業項目進行“零增地”增加容積率的，不再增收地價款和市政基礎設施建設配套費。襄陽市政府在工業用地集約利用方面應該向上海市政府學習，通過制定產業用地指南，引導招商引資，促進產業優化布局及工業用地集約利用。政府這一系列提高工業用地門檻的措施是襄陽市經濟可持續健康發展的必然要求，也是未來工業用地集約利用的方向，必將極大地提高襄陽市工業用地的集約利用程度。

2.3盤活襄陽存量工業用地，提高用地效率一方面城市化快速發展導致城市數量增加， 城市規模的擴大以及城市人口迅速增加， 進而導致建設用地需求量加大，而存量城市土地粗放低效利用[3]。大力發展二、三級土地市場，提高土地資源配置效率。盤活存量工業用地，促進存量工業用地的流轉， 提高存量工業用地的集約利用，提升土地市場整體競爭性與土地配置效率[4]。由于招商引資過程中以低地價方式吸引投資，導致已投資的工業項目存在投資總額低、容積率低、產出效益低的普遍現象。襄陽目前正大力進行“兩改”、“兩遷”工作，襄陽市國土資源局公布的資料顯示，襄陽市城鎮低效用地約40 528 hm2，其中舊廠房2 732 hm2，舊城鎮4 863 hm2，舊村居32 933 hm2，開發利用潛力較大。所以盤活存量工業用地，特別是區位優越的城區中的老工業項目用地，應以改變工業用途方式以其最佳土地用途方式進行利用，提高這部分存量工業用地的集約利用化水平。而對于工業園區中低效利用的工業用地，可以借鑒東莞市處置閑置工業用地的二次利用的成功方式，即約定一個補償底價，新招商的土地價值超過底價的增值部分，政府和原土地權利人按照一定比例分成。這種做法可以用在閑置土地上，也可以用在所有存量工業用地乃至所有存量土地盤活上[5]。所以襄陽市一方面在新的招商引資過程中通過提高工業用地門檻提高工業用地的集約利用，另一方面要注重現有存量工業用地潛力挖潛，使現有存量工業用地適合當前經濟發展對土地資源集約利用的要求。

3結語