德國魯爾區資源枯竭型城市轉型中的土地利用政策研究

摘要運用案例分析法，具體研究了德國魯爾區資源型枯竭城市在轉型過程中所采取的土地利用政策，從而為我國資源枯竭型城市轉型中土地利用政策提供借鑒。提出我國資源枯竭型城市在轉型中，需采取以下措施：確立政策的權威性；將產業轉型與國土整治相結合；引入公私合作制方式等。

關鍵詞德國魯爾區；資源枯竭型城市轉型；土地利用政策

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）04-01194-02

基金項目2013年國土資源部軟科學研究項目“資源型城市城鎮化進程中土地利用政策研究”（201306）。

作者簡介李丹（1978- ），女，山西晉中人，副研究員，從事土地資源管理研究。

資源型城市是依托城市資源稟賦發展起來的城市。在工業化時代初期和中期，世界各國都有大量的資源型城市成長發展起來，例如德國魯爾礦區、法國洛林礦區、美國匹茲堡和休斯敦等。隨著后工業化時代的來臨，資源型城市開始面臨資源枯竭、產業轉型等一系列問題。在政府政策引導下，一些資源枯竭型城市產業結構進行了優化，同時著力于解決城市中心區閑置、環境污染及人口外遷等歷史問題，從而成功實現了經濟轉型，使衰敗的老工業基地煥發出新的生機，走向可持續發展。而在政府采取的各種政策措施中，土地利用政策也發揮了重要作用，可供我國資源枯竭型城市轉型借鑒。筆者著重分析了德國魯爾地區轉型時期所采取的土地利用政策，并指出了其在我國的可借鑒之處。

1德國魯爾區概況

魯爾區位于德國北萊茵——威斯特法倫州的中部，包含11個縣市，面積4 970 km2，煤田面積為6 200 km2，是德國最大煤炭鋼鐵工業區。魯爾區的工業有近200年的歷史，目前仍然是德國西部最重要的工業基地。19世紀中葉后的一個世紀中，魯爾區的煤炭產量一直占據了全國總產量的80%以上，鋼產量占全國的70%以上。而從20世紀50年代起，石油核電等能源應用的興起，改變了世界能源結構，加上科技革命的沖擊，勞動力需求驟減，魯爾區的煤炭工業和鋼鐵工業開始衰落。經濟發展停滯，生產成本上升，失業率升高，環境污染嚴重，魯爾區開始出現一系列社會問題，陷入結構性危機。

20世紀60年代起，德國政府開始對魯爾老工業基地進行整治，制定了一系列發展規劃及經濟推動政策，在面臨諸多困難的情況下，推動產業轉型。經過數十年的調整與發展，魯爾區實現了產業經濟結構轉型?！?960年，魯爾區61%的就業人口集中在第二產業；2010年，第三產業的就業人口達到72%。2013年漢堡世界經濟研究所發布德國城市競爭力排名，位于魯爾區中心地帶的埃森市，綜合競爭力在30個大城市中位居第10位，緊隨斯圖加特，首次超過漢堡”[1]。

2德國魯爾區產業轉型中的土地利用政策

2.1成立魯爾煤管區開發協會，規劃采取“自上而下”與“自下而上”運作方式德國政府于1920年頒布相關法律籌建魯爾礦區開發協會，該機構即成為魯爾區。為了使規劃具有廣泛的代表性，協會成員的60%來自各市縣，40%來自企業。自1936年開始，又先后4次通過法律擴大協會權力，使其成為區域規劃的聯合機構。1960年，協會制定了魯爾工業區整體發展規劃，1966年編制了魯爾區第一個總體發展規劃，1969年，又對該規劃進行了修改完善和補充，并正式予以公布。該規劃成為德國歷史上第一個在法律上正式生效的區域整治規劃。魯爾區成功轉型，規劃的權威性有效性起了不可忽視的作用。

從規劃的運作方式上看，魯爾區采取了“自上而下”與“自下而上”相結合的方式。埃姆歇公園國際建筑展是這種運作方式的典型實例，從外部形式上看，許多工業廢棄地的改造都是在政府或相關部門、機構的領導下以“自上而下”的模式推行。但從項目內部運作來看，各個項目卻是通過“自下而上”的草根方式得以順利推進：埃姆歇地區的眾多項目并不是政府事先籌謀計劃好的，而是從地方籌劃部署到州政府認可，逐步得以實施推行的。在不同的范圍里，通過組織項目招標競賽來獲取最優方案[2]。

這種運作方式，在最大程度上融合了各方的利益及優勢，使項目得以順利實施。

2.2注重棕地開發再利用，控制新增建設用地數量棕地，起源于美國，根據1980年美國《環境應對、賠償和責任綜合法》中的規定，棕地是一些不動產，這些不動產因為現實的或潛在的有毒和危險物的污染而影響到它們的擴展、振興和重新利用。而西方各國對棕地尚且沒有一個統一的認識，但人們對棕地“廢棄、閑置或不充分利用，存在真實或潛在污染問題，曾被開發利用過”這3個基本特征卻早已達成了共識。并且，棕地往往分布在城市的中心位置，只要城市存在，就無法不考慮棕地的開發再利用問題。

在魯爾區，棕地開發再利用成為城市復興的重要方式。魯爾區的棕地再生，其運作分為2個重要環節。

第一是建立不動產基金，盤活廢棄棕地。不動產基金由北萊茵—威斯特法倫州政府建立，由作為區域發展機構的LEG北萊茵—威斯特法倫州發展有限公司負責管理。除了利用棕地建設商務園區，不動產基金還對紀念性建筑進行保護和維護，以州政府的名義購買棕地，并對其進行開發并出售。從不動產基金建立以來，截至2005年，在地方政府要求下，北萊茵—威斯特法倫州發展有限公司以政府名義購買棕地2 652 hm2。其中，已經有1 626 hm2進行了開發出售，在LEG購置的188處土地中，有83處已上市進行了交易[3]。

第二是引入公私合伙制模式，協調管理棕地復興項目。在城市復興項目實施過程中，由政府機構與專業的房地產管理公司成立一個公私合伙制公司來進行運作。以魯爾區厄瓦爾德礦區再開發為例，由厄瓦爾德礦區所在的黑爾騰市與土地擁有者MGG公司（專業房地產管理公司）成立公私合伙制公司，公司的股東是黑爾騰市和MGG公司。黑爾騰市的主要職責是按照法律規定的程序制定規劃框架和實施措施；MGG有限公司則負責尋找項目進行投資以及后續項目的組織管理和實施；公私合伙制公司負責協調項目進行中的各種活動：項目前期調研、編制實施規劃、組織召開研討會、實施并發展各種措施、專題項目調查，以及后期的市場營銷等工作。在前期研究的基礎上，建立項目的土地利用規劃整體框架，將原礦區50 hm2廢棄的土地轉變為品質較高的城市區。城區北部建立小型商業和教育設施的綜合服務區，南部為設置公司提供廣泛服務的商業和后勤設施。同時，還引入高品質的居住、休閑以及教育設施。另一個著名案例是北萊茵—威斯特法倫州內務部高等教育學院及其周邊區域的復興開發項目。該項目由赫恩市與MGG聯合成立的開發公司EMC執行。在該公司內，股東赫恩市擁有51%的股份，MGG擁有49%股份。EGG總計投資6 000萬歐元，資金來自聯合開發公司EMC的預算、當地政府不同部門、歐盟以及赫恩市等眾多渠道。在購買土地后，通過改造場地、投資基礎設施，提升了土地價值并獲得巨大收益[3]。

通過棕地再開發使其煥發新的活力，成為城市生活的一部分，是一個十分復雜困難的過程。在此過程中，既要變單一的土地用途為各種土地用途混合交叉，又要排除污染、廢棄等因素的影響，各方利益主體只有采取恰當的方式通力合作，才能實現棕地的再生。而魯爾區的棕地開發方式為我們提供了有益的思路，通過不動產基金盤活棕地，通過公私合伙制模式充分活化政府及公司的能量，達到棕地再生的目的。

2.3嚴格的土地整理制度，為土地修復提供保障礦山開發企業以提取土地修復準備金的方式對礦山壽命結束后的土地整理做準備，準備金同時用于礦山存續期間，應對各種環境災難。準備金數額由會計師事務所評估測算。

對破壞土地的整理工作，必須在礦山在終止經營前完成，才能向相關管理部門提交終止生產的計劃。而具體到土地的整治工作，可以是礦山企業自行完成，也可以委托由其他專業的土地整理公司完成。完成土地整理工作后，礦主方可向當地礦務管理部門提出終止生產經營的申請，管理部門會盡快實地勘驗，整理后的土地是否符合相關標準。只有驗收合格的企業，才能被批準終止經營活動。否則，該礦山企業需要繼續投入資金修復土地。這種情況下，下一次的檢查驗收將會更加嚴格。市政府、區政府也將會派人加入到檢查的隊伍之中[4]。

3魯爾區城市轉型土地利用政策特點分析及我國可借鑒之處

通過對德國魯爾區轉型期土地利用政策的分析，筆者發現有以下幾點可供借鑒：一是建立專門機構，土地利用政策的制定、實施，政府部門的作用尤其重要，強調各種規劃計劃的權威性、全面性以及社會各界的協調合作。德國魯爾區的煤管區開發協會在法律上具有該區域最高規劃權力，另一方面又具有廣泛的代表性，保證了其規劃的可實施性。支持各項轉型措施統領于政府部門之下，有別于資本主義社會傳統的依賴市場供需關系進行調節的模式，而此模式正是我國社會主義市場經濟制度的長處，如何能發揮政府管理部門宏觀調控的優勢，平衡協調各區域之間的競爭與合作關系，又兼具效率，是我國資源枯竭型城市轉型各項政策發揮作用的關鍵所在。

二是將產業轉型與國土整治相結合。德國魯爾區在轉型時期，將環境治理修復與國土整治相結合，將廢棄工礦區建設成宜居地區以及其他優惠政策作為吸引外部投資的重要因素。產業轉型與國土整治是相互促進的，將兩者相結合，既是一個系統工程，又易于使兩者同時獲得成功。

三是利用優惠措施，特別是土地優惠措施吸引投資介入產業轉型。德國政府通過政府投資或貸款，向用戶征收“煤炭附加費和補貼稅”，發行土地發展基金債券來募集轉型資金。在產業轉型期，作為必備生產資料的土地，是政府最容易利用的經濟杠桿，例如降低土地價格，或利用土地融資。四是公私合作制運作方式的引入。德國魯爾區采取的操作路徑是建立公私合作制機構。通過政府公信力融集各方資金盤活工業廢棄地，減少長期公共投資的壓力，承擔地塊環境治理責任，通過“自下而上”的方式結合政府、公司、非盈利組織以及私人力量，充分發揮各方優勢及公眾參與在項目決策和實施過程中的作用，對棕地進行再開發，使再開發活動能夠最大程度兼顧各方利益而得以順利實施。

五是嚴格、細致，具有可操作性的細部制度規范。德國魯爾區的土地整理制度規定，既嚴格又兼具可操作性。通過環環相扣的制度規定，使得企業的環保責任落在實處。

參考文獻

[1] 劉麗榮.德國魯爾區不做第二個底特律 [N].新聞晨報，2013-08-07.