從紅頭文件管窺中國政治

“國務院決不發(fā)空頭文件，所有政策措施必須不折不扣落實到位。”在5月30日召開的國務院常務會議上，總理李克強態(tài)度堅決地強調政策落實的重要性。在黨政體系中，李克強所說的“文件”主要指“紅頭文件”。按中國人民大學教授毛壽龍的定義，“紅頭文件”指的是“我國除了法律、法規(guī)、規(guī)章以及法律性的文件以外的規(guī)范性文件。”從形式上看，紅頭文件具有鮮紅的文頭以及蓋著紅印章的文尾。作為當下治國理政的主要手段，一份“紅頭文件”的起草、傳達、落實過程，更是理解中國政治的絕好切口。

“一級一級發(fā)通知”

通常而言，發(fā)布一份紅頭文件的決定權在領導手里。紅頭文件的起草過程通常都要一周時間。起草時，負責科室既要嚴格貫徹上級意圖，又要把本單位領導的思路寫進去。其中遣詞造句又要特別講究，比如對下級機構完成任務的方法、手段、時間都要做出明確規(guī)定，起草人員都要與主管領導反復溝通修改。

按照慣例，當上級出臺一份紅頭文件時，下級必須做出必要回應。“怎么樣體現(xiàn)呢？第一是成立領導小組，第二就是再出個文件來貫徹落實。”2012年12月中共中央頒布“八項規(guī)定”，其中提到“中央政治局全體同志要精簡文件簡報，切實改進文風，沒有實質內容、可發(fā)可不發(fā)的文件、簡報一律不發(fā)。”“基層如何領會中央意圖？還得一級一級下發(fā)通知。”上述山東街道干部說。

文件落實取決于領導意志

中國的紅頭文件本身存在等級，上至中共中央、國務院，往下則有省級黨委、政府，最下端鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道也有權發(fā)文。即便存在嚴密的等級關系，但并不意味著上級精神總能得到有效貫徹。“有時上面要求做的事情，下面未必會認真。通常情況下，地方和基層會根據自身的利益偏好，選擇性地執(zhí)行中央政策。”清華大學政治學系教授景躍進在一篇文章中認為：所謂“上有政策，下有對策”，在不少情況下，發(fā)個文件應付便是對策的一種。

紅頭文件的落實效果，更主要在于領導的意志。通常情況下，一個機構的辦公室在收到上級紅頭文件時，會在文件正面附加一張紙，按照職務排名將該單位的主要領導排列其上，再由該單位主要領導和主管領導分別批示。

上至中央領導下至基層街道干部，閱讀和批示紅頭文件不僅是一項日常重要工作，更是一個干部的“政治權利”。一位地方的區(qū)人社局副局長透露：“我們這里副處以上的領導才能看到。區(qū)委書記、區(qū)長批示過的文件，我們肯定重視。”這位副局長說，“有些文件沒有領導批示，一是因為跟我們部門沒關系，二是說明文件內容不重要。”

紅頭文件有特定的運行邏輯，執(zhí)行過程中效力會發(fā)生變化。清華大學政治學系主任張小勁告訴記者：“所以才出現(xiàn)一種俗語，叫做‘章子不如條子，條子不如面子，面子不如位子，誰官大誰說了算。”

紅頭文件就是依據

清華大學教授張小勁一直覺得文件是觀察和理解中國政治的一個好角度。

對于發(fā)放紅頭文件的必要性，絕大部分接受采訪的黨政干部認為，紅頭文件就是依據，下面辦事有依據，上面檢查也有依據。“用紅頭文件的好處是正式，”原國家統(tǒng)計局副局長賀鏗告訴記者，“你不可以說沒有聽清楚，或者沒有懂領導什么意思。”

“一是規(guī)范，二是有操作性。”上述省法制辦工作人員說。更重要的是，財政歸于地方政府管轄的職能機構，紅頭文件是他們要資金、要政策的重要憑證。“出了問題也好查，什么責任一目了然。”一位基層干部感慨道，“我們跟下面都建了QQ群，有什么事一個QQ對方就知道了，但是他們還是要紅頭文件，沒有紅頭，不靈。”摘自《南方周末》