發達國家技術貿易壁壘對我國農產品出口的影響及對策

顧蓓蓓 張磊 孟文靜 李泉

摘要綜述了以日本、美國、歐盟為代表的發達國家對我國出口農產品設置的貿易技術壁壘及對我國的影響，并根據我國實際情況提出應對上述貿易技術壁壘可采取的措施，為促進我國農產品出口，發展外向型經濟提供理論支持。

關鍵詞技術貿易壁壘；農產品出口；影響；對策

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）28-0984-03

我國是世界農產品貿易大國，農產品貿易對調劑國內市場余缺、優化農業結構、促進農民就業增收、保持國民經濟平穩較快發展具有重要作用。然而近年來，發達國家對農產品質量安全的要求日趨嚴格，我國出口的農產品由于無法滿足發達國家嚴格的質量安全要求而頻頻遭遇退貨，損失趨于上升，農產品已成為我國遭遇國外技術性貿易措施的典型。因此，如何減少貿易壁壘對我國農產品出口貿易的負面影響是目前亟待解決的問題。

1發達國家和地區技術性貿易壁壘研究

1.1歐盟

歐盟的食物鏈是世界上最為安全的食物鏈之一，“從農場到餐桌”的食物鏈監管體系為最大水平保護消費者健康和保護環境起到了積極作用，同時也在國際食品貿易中對其他國家造成了技術性貿易壁壘，其中農獸藥最大殘留限量（MRLs）管理是歐盟食品安全的主要內容之一，也是目前我國食品和農產品出口遭遇的主要貿易壁壘之一，影響重大[1-2]。歐盟對于MRLs指標數量日益增多的趨勢是非常明顯的，從近年發布的指令分析，以最低檢測限（LOD）為指標的標準數量比例也在不斷增加[3]。2004年1月12日和2004年2月5日，歐盟委員會對谷類和某些植物源性產品（包括水果和蔬菜）中部分農藥最大殘留限量（MRLs）作了修改和增訂，共涉及579項指標，其中以最低檢測限（LOD）為標準的指標總數為340個，占指標總數的59%[4-5]。

1.2日本

日本陸地面積約37.79萬km2，人口密度是我國的3倍以上，屬典型的人多地少國家[6]。日本的農產品自給率一直較低，據日本農林水產省統計，2012年按熱量指標計算的農產品平均自給率為39%，除大米自給率達95%以外，日本大部分農產品依賴進口[7-8]。由于產品來源復雜，在客觀上促使日本采取比較嚴格的食品安全管理措施。

在肯定列表制度實施前，日本已登記或已設定殘留標準的農獸藥約350種，遠少于世界上使用的農獸藥種數。由于日本頻頻在進口農產品中檢測出農獸藥超標，同時在國內也經常發現有未登記的農藥違法使用的現象，使得日本消費者陷入對食品安全性極度不信任的狀態。為加強和協調相關機構對食品安全的管理，日本厚生勞動省修訂食品衛生法，開始對食品中農業化學品殘留物引入所謂的肯定列表制度（Positive List System），并加強對農業化學品的監管，以恢復消費者對食品安全的信任[9-10]。

日本肯定列表制度于2006年5月29日正式實施，其涉及的農業化學品殘留限量包括5種類型：豁免物質、禁用物質、現行標準、暫定標準和一律標準[11-12]。所設置的臨時標準涉及700余種農藥、獸藥和飼料添加劑，農產品食品200余種（類），暫定限量標準50 000余條，并首先提出了“一律標準”的概念，即對未設定限量標準的農藥、獸藥和食品添加劑一律采用0.01 mg/kg的最低限量標準，但經厚生勞動省確定的“豁免物質”不受此限制[11-12]。一律標準是肯定列表制度的核心，該項標準對所有未設定最大殘留限量標準的農產品全部網羅，從而無限放大了需要檢測和使用殘留限量標準的農業化學品種類。

1.3美國

美國是世界上對農食產品安全控制最為嚴格的國家之一。但是隨著食品供應全球化和流通模式的變化，導致食品供應鏈環節增多，美國境內外食品生產企業和食品種類的增長速度已超過食品藥品管理局監管和檢測資源的承受力。近年來美國連續發生多起食品安全污染事件，其中2006～2010年發生的5大召回事件引起了政府對食品安全的高度關注。這5起事件分別是加利福尼亞州2006年的綠葉生菜、2007年有毒菠菜、2008年問題牛肉召回事件，2009年佐治亞州花生醬召回事件以及2010年愛荷華州污染雞蛋召回事件[13]。面對日益嚴峻的國內國際食品安全形勢，美國頒布了《食品安全現代化法案》，對已實施70多年的《聯邦食品藥品化妝品法》進行了一次“現代化”大變革修訂。新法案的核心宗旨在于強調預防為主的食品安全監管理念，主要表現在加強對食品供應鏈環節的監督力度，要求食品企業對其生產的食品安全承擔責任；針對進口食品美國新法案提高了進口食品的安全標準，授權第三方機構檢驗證實外國食品生產企業及產品是否達到美國食品安全標準；強化了有關食品安全的召回權并加強國內食品安全監管機構的合作[13-14]。

2發達國家技術性貿易壁壘對我國的影響

2.1歐盟農藥殘留限量對我國的影響

歐盟的農藥開發和管理水平在世界上處于較高水平，對農藥的安全性研究也開始得較早，因而在歐盟已經禁止使用的產品，在我國仍大面積使用甚至作為新產品開發的情況時有發生。如2005年5月3日和6月2日，歐盟先后發布了G/SPS/N/EEC/260和G/TBT/N/EEC/85通報，將硫丹排除在理事會指令91/414/EEC附件Ⅰ中，取消了此活性物質的授權，2 項通報的擬生效期均為8月1日。根據相關通報G/SPS/GEN/557的規定，當某一特定的植物活性產品未被授權為商品時，則產品中的MRL將一律設置為0.01 mg/kg，則該2項通報生效后，硫丹在產品中的 MRL 將按照0.01 mg/kg執行。而在此之前，歐盟對硫丹的MRL較其他有機氯類農藥的指標寬泛（特別是硫丹在茶葉中的MRL為30 mg/kg），歐盟對硫丹在茶葉中的殘留限量從30 mg/kg調整為0.01 mg/kg，有可能使我國茶葉出口歐盟全面受阻，同時也會使其他使用硫丹的農產品出口受到影響[4，15]。

2.2日本肯定列表制度對我國的影響

我國由于地理與成本優勢，資源總量大，勞動力成本低，同時與日本毗鄰，運輸成本低、時間短等，使得日本歷來是我國蔬菜的重要出口市場。2006年5月29日日本實施的肯定列表制度是中國農產品出口日本遭遇的最主要的技術性貿易壁壘，該制度的核心“一律標準”由于無限放大了需要檢測和使用殘留限量標準的農業化學品種類，給日本執法者留出了很大的執法空間，增加了不公平競爭的可能性[9-10]。僅肯定列表制度實施的當年（2006年），日本扣留我國大陸產品共計481批次，其中因農藥殘留被扣的為119批，占被扣產品的22.66%；因遭獸藥殘留被扣的有60批，占被扣產品的16.81%，給我國生產企業帶來巨大的損失。

2.3美國技術性貿易壁壘措施對我國的影響

美國運用 HACCP 對進口農產品實行全面監控，事實上形成了對中國農產品出口的技術性貿易壁壘[16]。1989年2月FDA在中國出口的蘑菇罐頭中發現金黃色葡萄球菌腸毒素，5月FDA扣留了所有中國蘑菇罐頭以及被檢出病毒的中國工廠生產的蘑菇罐頭，隨后自動扣留范圍擴大到所有中國出口的蘑菇罐頭。此后FDA要求中國蘑菇罐頭生產商在美國咨詢公司的幫助下，制訂從農場到成品全過程的HACCP計劃，咨詢公司必須逐批對中國蘑菇罐頭的生產記錄進行審核，確保產品達到無菌要求，并將該計劃提交FDA。這一措施使中國蘑菇罐頭遭受了長達15年的出口限制，對中國蘑菇種植和加工業造成了巨大沖擊。直到2004年3月1日，FDA才全面解除了對中國蘑菇罐頭的自動扣留，HACCP成為阻礙中國農產品出口美國的最大障礙[17-18]。

3應對發達國家技術性貿易措施的對策與建議

3.1建立風險分析人才隊伍，健全農產品出口技術性貿易措施預警機制

我國于2011年成立了由衛生部牽頭的國家食品安全風險評估中心，有效填補了我國長期以來缺乏食品安全風險評估專業技術機構的空白。評估中心成立以來，在增強我國食品安全研究能力、提高我國食品安全水平、保護公眾健康等方面發揮了重要作用。由于國外發達國家設置的技術性貿易壁壘范圍日趨廣泛、標準日益嚴苛、表現性日漸隱蔽，因此我國應借鑒食品安全風險評估的做法，成立由各行業技術性貿易壁壘專家組成的風險分析人才隊伍，在充分利用WTO各成員在《TBT協議》和《SPS協議》中提供的相關農產品技術標準的基礎上，建立中國農產品出口技術性貿易措施預警機制，建設中國國家農產品技術性貿易措施信息數據庫和信息中心，并及時向中國涉及農產品出口企業提供TBT/WTO通報、發布預警信息，及時提供國際上農產品技術性貿易措施的發展動態以及主要農產品貿易對象國的技術法規等，以便做好防范工作，積極采取各種措施突破國外農產品技術性貿易壁壘。

3.2依靠科技創新，提高產品國際競爭力

我國農產品在國際市場上占有很高的份額，這主要得益于我國相對低廉的勞動力成本。長期以來我國出口農產品以勞動密集型產品為主，附加值較低。但是近年來，隨著我國經濟的迅猛發展，勞動力、原材料等價格上漲，加之國外技術貿易壁壘日趨增多，我國農產品貿易已進入了微利時代。在這種情況下，農產品加工企業要打破國外技術貿易壁壘的制約，在夾縫中求生存，只有通過大力發展高新農業技術，加強農機技術裝備，發展附加值高的農產品深加工業，開發新、特農產品，不斷提高農產品的技術含量，方能在日益激烈的市場競爭中占得先機。例如筆者了解到，在寵物零食加工領域，傳統狗咬膠是采用豬皮、牛皮等動物皮張類原料進行加工，產品價格低，且由于皮張原料來源于進口皮張加工的副產品，經過幾次轉手貿易，源頭難以追溯，存在重金屬殘留的風險。有部分研發能力較強的企業已采用天然植物源性的原料輔以適當的添加劑，研制出比傳統狗咬膠適口性更強且具有保健功能的新產品，產品利潤顯著提高，這應當會成為將來發展的趨勢和方向。

3.3建立和完善農產品質量衛生安全保證體系

3.3.1加強農產品安全生產的全過程監管。

“從農場到餐桌”食品安全管理體系最早是由歐盟引入的，歐盟十分注重強調執行危害關鍵控制點分析（HACCP）和良好生產規范（GMP）的管理程序，食品生產者、加工者都嚴格遵照有關環境質量標準，生產操作規范和投入品控制的有關標準，自覺對各個環節實施嚴格管理，注重從環境、生產、加工、包裝、運輸等各個環節的控制，并對各個環節都設置了相應的標準。對非本國生產的產品歐盟還建立了對出口商的生產條件、生產設施、原材料進行實地考察的制度，以確保歐盟整個食物鏈各個環節的安全。

近年來我國也將“從田頭到餐桌”的概念引入到食品安全管理體系中來，但我國食物鏈的各環節分屬于不同的管理部門，造成了管理上的脫節和不協調。因此只有各部門明確分工、加強交流，并通過完善建立完善的法律法規及標準體系，才能確保對整個食物鏈環節進行監督管理，食品安全問題才能得到有效的解決。

3.3.2建立嚴密的追溯制度。

建立行之有效的產品溯源制度是發達國家農產品監管的核心。以歐盟為例，歐盟發布的指令中規定所有的食品標簽上都必須標明原產地和原材料的來源，企業要建立生產加工檔案并妥善保存。例如，為了防止“瘋牛病”，對加工過程中的牛骨必須保存交貨記錄，當某一牛肉制品出現問題時，可根據記錄中的信息馬上追溯到原料來自哪一國家，哪一農場，甚至哪一頭牛，以便及時采取防范措施。

我國的食品生產不重視食品質量的可溯性，部分管理較好的食品加工企業尤其是出口食品加工企業盡管自己建立了詳細的生產加工記錄，在其內部生產、加工、銷售等環節能做到有效追溯。但由于沒有自己的原材料供應基地，原料供應企業采購原材料的隨意性及我國非集約化的種植養殖模式，導致產品追溯到原料即出現斷檔。在這方面，相關的法規、監管、標簽都存在缺陷，生產者和消費者的防衛意識和追溯意識都有待提高。

3.3.3制定科學的食品安全質量標準。

任何一個技術標準的制訂應該是一個調查、分析、研究、實踐的過程，這樣得出的數據比較科學，有利于保護消費者，也有利于操作執行。歐盟在制定和修正食品安全質量標準過程中，專門設立了一個專家委員會和若干個專業委員會。如為了評估食品在加工過程中所產生的丙烯酰胺的安全性，歐盟有關國家與國際癌癥研究中心（IARC）合作，共同對食物消費量和膳食暴露情況進行分析研究，而且把研究范圍擴大到北美和澳大利亞。

我國已制定的食品標準涉及谷物、水果、糧類、肉類、豆制品、奶制品等，數量達到1 000多種，但我國的標準分散，強制性和推薦性的界限劃分不清，部分標準指標滯后長期未更新，甚至有標準之間互相重復、矛盾的情況發生。且由于我國機構體制的特殊性，同一產品經常出現根據監管部門職能不同而制定的兩套甚至幾套標準。我國的標準水平與國際先進水平相差較大，因此迫切需要組織力量開展研究和技術攻關，在全面清理現有食品標準的基礎上，加快建立全國統一的食品標準體系，增加對國際先進標準的運用。

3.4推動基地建設，促進集約化生產，加強農產品的源頭管理

近幾年我國出口農產品頻頻遭受發達國家通報退貨，農獸藥殘留是根本問題。由于我國非集約化、散種（養）的源頭養殖模式和原料供應商收購原料來源的多樣性，導致原材料農獸藥殘留的風險不可避免。農產品原料是從原始的手工作坊發展起來的，雖然近十幾年的發展，企業的數量和規模有了一定的提高，但企業的經營模式沒有變化。絕大多數企業沒有原料種植養殖基地，原料采購盲目隨意，有的企業對原料采購雖然建立了“農戶+企業”的管理模式，但對產品的品質沒有嚴格要求，農戶隨意用藥現象時有發生，導致出口產品殘留超標。因此相關部門要經常對企業進行宣傳教育，鼓勵生產企業建立自己的基地，加強源頭管理，對養殖、供種、用藥等實施統一化管理，走有機種植養殖，集約化、規模化生產的路子，只有這樣，才能沖破形形色色的貿易壁壘。

隨著人們對食品安全的日益關注，有機農產品、綠色農產品越來越受到國際市場的青睞，據有關資料顯示，全球消費的有機農產品、綠色農產品數量正以每年 20%～30%的速度增長，其中美國、日本、歐盟的市場最大。我國應以國際市場為導向，轉變薄利多銷的傳統觀念，堅持質量優先，依托我國農業優勢資源和特色資源，建立和完善有機農產品、綠色農產品生產基地，積極開拓有機農產品、綠色農產品的國際市場。

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