淺談我國住房公積金制度的發展和存在的問題

謝輝

【摘要】住房公積金是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體（以下統稱單位）及其在職職工繳存的長期住房儲金。我國的住房公積金制度是在90年代初期中國住房制度由計劃體制主導向市場體制主導的演變過程中，在借鑒新加坡中央公積金制度基礎上，所產生的自主研發住房金融制度創新。

【關鍵詞】住房公積金 公積金制度

1991年2月上海市的率先推行住房公積金制度，至今已有了二十多年的發展歷史。隨即在全國范圍內推廣開來，特別是1999年4月3日，國務院發布施行《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》之后，開始走上了制度化，成熟化，規范化的道路。對推動住房商品化制度起到了積極顯著的作用。國務院于2002年修改《住房公積金管理條例》，并先后制定并實施《關于完善住房公積金決策制度的意見》《住房公積金行政監督辦法》《全國住房公積金監督管理信息系統管理暫行辦法》等。特別是2005年1月10日，建設部和人民銀行等部委頒布了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，對公積金管理工作中的若干具體問題提出了指導意見。2009年1月國務院發出《關于促進房地產健康發展的若干意見》，首次提出住房公積金要投入住房建設投產領域。另外，各省市、自治區根據《條例》規定和各地實際情況，制定了實施細則及相關行之有效的地方性政策，大大促進公積金制度的法律依據的完善性。建立了符合我國社會發展的住房機制，創立了具有中國特色的政策性住房金融制度。為促進我國住房消費，改善民生奠定了堅實的基礎。對深化住房體制改革，推動住房貨幣化，保障廉租房建設，起到了積極作用。

但是隨著全國經濟的不斷發展，社會環境的不斷變化，住房公積金制度逐漸暴露出存在的問題，亟待解決。

一、住房公積金制度覆蓋率較低，覆蓋面較窄

住房公積金制度建立的總體情況是：省、市好于縣（市、區），行政事業單位好于企業，國有企業好于非公企業。差距主要在于非公企業和部分企事業單位中的合同制職工建立公積金制度比較少，有的單位只為部分管理人員建立，部分地方已經建立住房公積金制度的比例偏低。少數縣、市鄉鎮政府機關、學校、醫院等尚未建立住房公積金制度。原來建立了住房公積金制度的職工因身份的改變而停繳了住房公積金。部分外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業，由于種種原因不愿為職工繳納住房公積金。部分單位實行對所謂編制內的正式員工繳納住房公積金，而對聘用的員工則不予繳納住房公積金。與此同時，城鎮個體工商戶、自由職業人員、外來進城務工人員、在城市有固定工作的農民工等群體還沒有納入住房公積金制度之中。

二、住房公積金繳存比例和基數不一，個人繳存額相差懸殊

由于部分地區基本上未對繳存基數進行規范，又無最高繳存限額規定，導致住房公積金繳存額差距較大。繳存額較高人群主要分布在煙草、通信、電力、銀行、證券、保險等實行年薪制的中央企業、壟斷行業單位領導人員，繳存額較低人群主要分布在效益較差的企事業等單位人員。這種打著住房公積金旗號變相亂發津貼補貼的行為，不但規避了國家稅收，也背離了住房公積金制度建立的最初目的。使迫切需要改善居住條件，尤其是中低收入職工無法從住房公積金制度中獲得更大支持。造成了新的社會不公。

三、住房公積金使用率不高

有些城市，由于房地產市場規范，政策不完善。開發商建房手續不全的情況下，私自售房行為普遍。造成了公積金貸款發放困難。大量公積金資金沉淀。使用率低下。另一方面，由于貸款條件限制多，手續繁瑣，大量職工不得不選擇銀行貸款。開發商和銀行相互配合，開發商給購房者設定種種限制，鼓動購房者從銀行貸款。從而獲得好處費，也造成了公積金貸款發放的困難。住房公積金政策優惠向中低入者傾斜不購，個人貸款發放緩慢，未能發揮其“低存低貸”，互助性政策資金的作用。在高收入者與低收入者群體之間，前者有能力購房，成為公積金貸款的主要受益者；而后者由于無能力購房，既不能享受公積金貸款的優惠利率，也難以提取使用住房公積金，同時還要以較低利率強制儲蓄承受利息損失。

四、住房公積金風險加大

按照《住房公積金管理條例》，住房公積金沉淀資金只能投資購買國債。從2004年開始，原建設部會同財政部、中國人民銀行發出緊急通知，要求各地只能通過銀行間債券市場購買國債。但個別地方為提高收益率違規操作，購買股票，一些地區項目貸款和擠占挪用資金回收任務仍未完，導致潛伏著巨大的金融風險。住房公積金個人貸款擔保機制不完善潛藏風險。目前住房公積金制度實行屬地管理，各地住房公積金個人貸款業務和與之配套的擔保業務相互隔離，這種地區分割且封閉運作的擔保模式存在著無法分散和規避區域性經濟和房價波動引致的貸款風險的系統缺陷。貸后管理不完善，逾期貸款不及時清收，造成資金風險。一些地區項目貸款和擠占挪用資金回收任務仍未完成，防范和化解風險的能力不強

五、部分管理機構內控機制不完善，繳存使用行為不夠規范

部分城市外部監管措施不全，監管力度不夠，內控制度不完善，管理松懈，一部分人以權謀私，權錢交易，在沒有任何手續，或者手續不全的情況下，違規提取，或者偽造貸款手續，騙取住房公積金貸款，很大程度上造成了住房公積金的資金流失，資金風險。

綜上所述，我國住房公積金制度在過去二十多年的運作中，盡管存在許多問題，但其對解決城市居民的住房問題所起的作用，還是功不可沒。因此，要解決城市住房問題，改善我國居民居住條件，建立有效的住房金融體系，就必須從住房公積金制度改革入手，真正實現住房公積金建立的目標。