四川省武勝縣耕地撂荒問題研究

朱婷 伍引風 劉娜 王茂林 高婧明 林武陽

摘要 基于對四川省武勝縣的調研，分析了武勝縣耕地撂荒的現狀及原因，研究發現造成四川省武勝縣耕地撂荒的原因主要來自4個方面：自然環境因素、經濟因素、政策制度因素和人為因素。在此基礎上，提出了遏制耕地撂荒蔓延的對策建議。

關鍵詞 耕地撂荒；問題；原因；對策

中圖分類號 S28 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2014）26-09183-03

Study on Abandoned Farmland in Wusheng County， Sichuan Province

ZHU Ting et al （School of Economics and Management， Sichuan Agricultural University， Chengdu， Sichuan 611130）

Abstract Based on investigation of Wusheng County in Sichuan Province， the status and reasons of abandoned farmland were analyzed. It was found that reasons include natural environmental factors， economic factors， policies， systems and human factors. On this basis， some measures to curb the spread of arable land fallow were put forward.

Key words Arable land fallow； Problems； Reasons； Countermeasures

耕地撂荒是指在耕地利用過程中，生產經營者由于主觀原因放棄耕種而造成的耕地處于閑置或未被充分利用的狀態^[1]。一方面，由于地形制約、農業生產方式的落后，耕地撂荒在武勝縣廣泛存在；另一方面，隨著西部大開發的深入推進，武勝縣經濟的快速發展，大量良田被占用，耕地數量日益減少；加之最近幾年地震、泥石流等自然災害毀壞了很多優質耕地且復墾難度大。為了可持續利用好有限的耕地，全面了解四川省武勝縣耕地撂荒的現狀，對耕地撂荒問題進行深入研究是非常有必要的。

1 四川省武勝縣耕地撂荒現狀

四川省武勝縣地處四川盆地的東部，是典型的丘陵大縣。武勝縣資源豐富，地形地貌特征多樣，總面積966 km2，下轄16鎮15鄉，515個村委會，27個社區。截至2013年末，全縣人口總數達到86萬，其中，城鎮人口13.3萬，農村人口72.7萬。

通過實地調研，筆者發現目前武勝縣耕地撂荒呈現以下幾個特點：①農村勞動力輸出多的地方撂荒多。武勝縣是一個勞務輸出大縣，武勝縣的個別村組由于勞動力大量外出，只剩下2～3戶農戶在進行農事勞動，外出農戶的承包地只有少部分被人“拾荒”，剩下的都處于無人照料的狀態。類似情況在另一個勞務輸出大縣仁壽縣也存在。②自然條件差的地方撂荒多。山坡、地勢低洼、貧瘠的土地由于自然條件差，耕作的生產成本很高，有的農戶純粹進行粗放種植或是干脆不耕種，任其撂荒。③水利、交通等基礎設施落后的山區耕地撂荒現象比交通便利、灌溉條件良好的地區嚴重。就武勝縣而言，交通、灌溉條件較好的三溪鎮由于引進業主承包土地而發展成為武勝縣示范鎮；而交通閉塞、水源條件差的高石鎮則存在著嚴重的撂荒現象。

2 耕地撂荒的主要原因

2.1 自然環境因素

2.1.1 以盆地地形為主，多山地丘陵，種植條件差。武勝縣地處四川盆地東部，境內多山川，丘區地形復雜，起伏大，耕地坡度大，地塊窄，攔蓄雨水能力低，保水能力差，易發生水土流失，加之地塊分散于不同地方，且有些地塊離農戶住處較遠，很難連片規模化種植，因此，選擇撂荒耕作條件差、路途遠的耕地。

2.1.2 水源不足，灌溉條件差。

武勝縣有些地方缺乏灌溉水源，農田灌溉條件差，有些農地離灌溉水源很遠，需要通過2～3級提灌才能完成灌溉。例如大坪鄉，由于修建房屋建筑將鄉里唯一的水源攔截，造成供水不足，農田內荒草叢生^[2]。

2.1.3 水熱條件影響，造成季節性撂荒。

武勝縣由于受到季節性的水熱條件影響，主要糧食作物水稻一年一季，冬季農田基本處于保水休耕狀態，因而季節性撂荒現象普遍。

2.2 經濟因素

2.2.1 勞動力大量外出務工，農村勞動力嚴重缺乏。

武勝縣是一個勞務輸出大省，大量勞動力轉向大城市務工，造成農村勞動力嚴重缺乏。老齡勞動者體力有限，沒有能力耕種家庭的全部承包地，造成大量耕地長期撂荒。

2.2.2 農產品比較效益低，嚴重影響農民的種植積極性。

隨著物價的上漲，種子、化肥、農藥、農機具等主要生產的資料的價格也持續上升，相較之下農產品的價格卻持續走低。武勝縣三溪鎮每戶農民平均一年的農業生產支出為1 800元/hm2，而水稻年產量平均6 000 kg/hm2，按照當今市場價格3.84元/kg，水稻平均每年的收入為23 040元/hm2，除去農業生產成本之和水稻種植的凈收入也只有5 040元/hm2左右。盡管國家出臺了很多惠農政策，但農業生產的比較效益低問題還未從根本上得到改變。

2.2.3 農業基礎設施條件惡劣，農民不愿耕種。

由于資金不足，武勝縣大部分鄉村的農田基礎設施落后。一方面，由于武勝多山地丘陵區，有些地方目前還不能進行機耕機播，即使在有些地勢平坦的地區，當地財政也不能完全支撐農田基礎設施建設的費用；另一方面，由于農田水利設施老化，抵御自然災害的能力不足，從而增加生產成本，影響農民的積極性。

2.3 政策制度因素

2.3.1 土地產權不清晰，土地流轉機制不健全。

在我國的農村產權制度中，土地所有權與使用權是相分離的，所有權歸農村集體組織，使用權歸承包土地的農戶，但各自的權、責、利界定不清，產權邊界模糊^[3]。所有權虛置或越位，都會影響農戶的耕作積極性。產權不清晰導致農戶對將來沒有穩定的預期，進而缺乏長期經營土地的動力。在土地拋荒日益嚴峻的形勢下，現行的土地流轉機制是不健全的，沒有形成從發包所有者到承包經營者再到轉包使用者之間明確清晰完整的鏈條，相關程序并不規范，也缺乏相關法律制度的保障。在調查對象中，一些經濟水平低、交通不便、偏遠的鄉鎮耕地流轉基本處于無序狀態，據武勝縣一個偏遠小鎮的村民描述稱其所在的村組70%的良田都無人耕種。農戶無力耕種想將土地流轉承包卻無人來包，想承包土地經營的業主或種田能手亦苦于渠道狹窄，尋找談判的交易成本增加，甚至最后無法達成合作協議，導致大量耕地被迫撂荒。

2.3.2 惠農補貼政策不合理，激勵作用大減。

糧食補貼政策以土地承包面積核算補貼資金不合理，不管農民是否將土地進行拋荒，只要有承包地都可以得到糧食直補資金，大大挫傷了承包大面積土地進行耕作的種田能手的積極性。在調查對象中，69%的人認為糧食直補較低，不足以大幅縮減種植成本，對減少耕地撂荒影響不大；66%的人認為耕地撂荒后對家庭收入影響不大；11%的人認為對家庭正常生活無影響。有人甚至不知道糧食直補政策，拋荒耕地達8年以上，浪費寶貴的土地資源。

2.3.3 配套制度缺失，難解離地農戶后顧之憂。

農業的比較效益低導致農戶就業偏好轉向收入水平較高的非農產業，但農民因自身競爭力偏弱，就業空間渠道相對狹窄，在收入、就業預期和轉業風險不確定的情況下，針對農民的就業保障制度也不夠完善和公平，農民即使撂荒也不敢放棄土地。被調查對象中，僅8%的人認為耕地對他們不重要，19%的認為不太重要，高達73%的人認為耕地對他們非常重要，他們“以地防老”，將土地作為其基本生活保障，可見農民的憂患意識。

2.3.4 政府對農村投入力度不夠。

政府對農業財力、物力、人力、科技投入不夠，致使農業耕作基礎設施落后、農田水利建設不完善、機械化程度低，缺乏鼓勵農業投資的優惠政策以吸引社會資金和優秀人才投資農業生產，迫使農民棄耕撂荒。在筆者走訪調研的一個村子里，因耕地地形條件限制，未進行土地整理，沒有機耕道，機器下不了田，農戶只能靠人力收割與搬運糧食，超出50歲以上農民的身體負荷，農戶只能任耕地荒棄達5年之久。他們呼喚政府有所作為，95%以上的人聲稱只要政府進行土地整理，修建機耕道，他們就會恢復耕種。

2.4 人為因素

2.4.1 政府部門及人員工作失職，監管不力。

相關政府部門人員對農戶或承包業主承包的耕地2年以上為耕作的違規行為不作為，監管不到位，致使耕地連年荒蕪，雜草叢生，復墾整理遇難，投入成本高，企業主和種田大戶不會在這樣的耕地進行承包投資。由于摞荒太久，就算復墾整理后，因土壤肥力的喪失，作物產量偏低。在耕地撂荒對象中，撂荒時間2年以下的占17%，撂荒時間2～5年的占38%，撂荒時間長達5年以上的高達45%，可見政府工作失職，疏于監管。

2.4.2 農民對耕地保護意識不強，責任意識淡薄。

農民因自身文化水平有限和學習程度不夠，對耕地及相關政策不了解，土地保護意識不強，對土地拋荒代價認識不夠。在調查對象中，95%的人認為耕地撂荒對社會是有影響的，但不知道影響表現在何處。關于耕地撂荒對環境影響方面，50%的人認為有影響，但說不出具體的內容；31%的人認為沒有影響；19%的人回答不知道。現階段農民大多期望子女跳出農門到城市工作定居，不愿讓子女繼續父輩“面朝黃土背朝天”的農耕生活，這種心理使得他們不再重視土地的質量與生產能力，過度利用土地甚至荒棄土地。

2.4.3 土地征而未用、占而不用，大面積拋荒或閑置浪費。

部分地方政府為拉動本地經濟增長，吸引外商投資，大建工業園區，一些成片耕地被圈作工業用地，卻閑置多年未被使用，極大地浪費了耕地資源。在調查中發現，很多地區由于大搞工業區建設，導致大量耕地占而未用，不僅浪費了耕地資源，還影響了地方政府對耕地的規劃利用，導致耕地閑置浪費問題嚴重。

2.4.4 農戶因病致貧，沒有資金和人力投入農業。

在武勝縣所調查的樣本中，23%的老人明確指出由于青年人外出打工或子女到省城成家立業，他們留守在家，大病在身，小病不斷，無心也無力進行耕作。這其中有一部分低保戶，因年邁體力不支，長期生病，全靠國家每月補貼和兒女給的生活費，對土地無力顧及。也有部分老人因身體殘疾，耕作吃力，只能將耕地送給他人耕種，質量差或較便宜的耕地便棄耕，只余少量耕地來滿足日常生活口糧的需要。即使青年人在家，并未外出打工，也因家里主力患上大病而喪失勞動力，治病更是將家里的積蓄掏空，大量舉債，經營土地更是入不敷出，只得棄耕，自己從事其他經營以增加收入。

3 對策與建議

3.1 調整優化產業結構，提高農業的生產效益

農業的比較效益低是造成拋荒的重要因素，要提高農業的生產效益，不能單純地從農業的生產功能入手，要想方設法增加農業的附加值，充分挖掘農業的附加功能，整合農業的生產、休閑、觀光功能。各地可以根據已有農業種植的情況，探索發展生態農業園或者休閑觀光農業區。

3.2 強化村組互助，落實代種代耕

對缺乏勞動力而有種糧意愿的家庭，村組干部要發動群眾開展生產互助。對于外出務工和撂荒經商的農戶，由村組干部通知本人，在充分征求耕地承包者本人意愿的情況下，鼓勵他們將土地交由他人代種代耕，盡可能地減少土地的撂荒。

3.3 增加農業投入，完善農業水利基礎設施建設

農業基礎設施是農村生產力發展的重要基礎，農業基礎設施建設滯后是制約農業結構調整的重要因素，同時也嚴重影響著農業投資效益的提高。特別是在丘陵地區，水利、交通、生態能源建設都落后于平原地區，因此增加財政投入用于改善這一地區農田設施條件，對于減少摞荒、提高農業生產能力十分重要。

3.4 強化相關農業政策，建立健全耕地保護管理獎懲機制

強化和完善相關農業政策，全面推進農村改革，建立健全耕地保護管理獎懲機制，以加強對耕地撂荒的監管。采取耕地保護獎勵和農地拋荒責任懲罰并舉，一方面，落實“耕保基金”發放到位，另一方面，對那些拋荒時間長，拋荒面積大的耕地，應該研究采取適當的經濟處罰措施，追究承包方和相關行政領導的責任，促使行政領導發揮好監管責任，遏止土地拋荒現象。

3.5 完善農村社會保障體系，加快土地流轉

在我國，幾千年來農民都是靠土地生活，土地是農民養老的主要保障之一。所以，切實解決農村社會保障體系，使得農民“老有所養”，解決農民的后顧之憂，促進農村土地流轉，是解決農村耕地撂荒問題的關鍵。特別是針對一大部分已經在城市中買房生活的農民，只有解決進城后的養老保障問題，他們才會放心地把在農村的土地流轉出去。

3.6 開展新型農業經營模式，提高農業生產效率

土地股份合作社是通過以土地為資本入股的形式把農民連結在一起的利益共同體，以發揮土地最大效用、實現最大的利潤為目標^[4]。農戶用自己的土地入股，再通過合作社集體選舉職業經理人，專門對土地進行管理，通過購買勞動的形式進行農業生產，最終利潤由合作社成員共享。這種方式使得土地能夠充分被利用起來，不僅使得外出務工人員的承包地可以得到充分利用，還能促使傳統農業轉型為現代化農業，使得農業生產實現集約化、規模化經營，提高農業生產效率。

參考文獻

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