土地入市的路線圖

1987年12月1日，深圳公開拍賣第一塊土地。12月29日廣東人大通過地方法規，明確“深圳特區國有土地實行有償使用和有償轉讓制度”。來年春天，全國人大通過1988憲法修正案，確認“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。至此，土地市場的合法大門正式開啟。

不過，本來自發的土地轉讓并不限于國有土地，但到了“合法化”關鍵階段，卻被人為收窄為“唯國有土地才可向市場轉讓”。先是廣東地方立法，將“有償使用和有償轉讓的土地制度”嚴格限于“國有土地”。到1990年，國家頒布了《城鎮國有土地使用權轉讓條例》，但“農村集體土地使用權的轉讓”，卻再也沒有一個全國性法律的出臺。再過8年，進一步修訂的《土地管理法》干脆下達禁令：“集體土地不得買賣、出租和轉讓用于非農建設。”

結果，國有土地合法進入了市場，但集體土地卻被拒之門外。集體土地若要轉給非集體成員他用，那就只能由政府征用，變性為國有土地以后，再經由政府之手轉入市場。

從根本上講，這個“政府一手征地、一手賣地”的游戲，賣地所得歸地方，但能賣出多少，卻取決于一是得到了多少“征轉地”指標，二是當地市場買地的需求量。要是“征地指標”可由各地競購，那么市場力量就間接支配著“征地指標”的分配，集聚能耐大的城市，不難得到更多的用地指標。

可惜事情不是這樣的。我們這個“半拉子土地市場”，其實還是行政主導。各城市獲取用地指標之多寡，更多受制于城市的行政級別。這就逼出一些“超越現體制”行動，譬如2002年上海的“三集中”。為什么大都市先行動？答案是他們手中有一副地價地租的好牌。既然那里拿不到更多指標，何不打一打郊區集體土地的主意？理論上那些土地也不是耕地，而是農民及其集體早就占用了宅基地、鄉鎮企業用地等“非農建設用地”。“集中”起來把結余的土地指標賣給急需土地的中心城市，城鄉皆有利，何樂而不為？

好事傳千里。“三集中”很快蔓延到江浙、長三角、山東、天津，也由此生成國土部新的用地政策——“城鄉建設用地增減掛鉤”。中西部后起之秀的大城市也很快學了回去。

看起來，土地入市是雙線并行的結果。一條線起于“國有土地率先合法入市”，并通過“宅基地換房”、“留地安置”、“三集中”、“增減掛鉤”、“城鄉統籌”和“地票”等多種多樣試驗性的政策工具，把部分集體土地引入合法交易的框架。另外一條線，從“精彩的法外世界”畫出來，其實是在基層農村組織和部分地方法規的容許下，集體土地要頑強地爭取“同地同權”。在全國性修法完成之前，上述兩線似乎永不相交；不過越來越清晰的事實是，所謂“統一的城鄉建設用地市場”，正出現在這兩條平行線之間。