國土資源法律體系升級期盼

鄒禮卿

國土資源法治事關公民社會最基本的物權，從保護土地財產權到構建完善礦業權制度，深化改革，釋放制度性紅利，歸根到底要實現“法治突圍”。

7月底召開的中共中央政治局會議，決定將于10月在北京召開中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議，主要議程只有一個：研究全面推進依法治國重大問題。

翻閱歷屆四中全會資料可見，多以加強黨的執政能力為主要內容。此次以“依法治國”為主題，實屬首次，預示著作為執政黨的中國共產黨，將更加注重法制建設和法治理念，也將推動中國在多方面、深層次的立法突破和司法改革。

經過了三十多年的高速發展，中國的經濟發展取得了輝煌的成就，但同時也面臨了巨大的挑戰，各種發展瓶頸問題凸顯，改革步入深水區。面臨問題之多，困難之大，矛盾之復雜，認識之不統一，前所未有。這種形勢，對改革開放和經濟建設發展過程中做出過巨大貢獻的國土資源管理工作是一個巨大的挑戰。征地制度改革、城市用地審批制度改革、探礦權采礦權有償取得制度改革、城鄉建設用地增減掛鉤、農村土地使用制度改革等都是躲不開、繞不過，必須下大力氣解決的問題。以改革創新破解國土資源工作的難題，已成為國土資源系統上下的共識和自覺行動。

國土資源法治事關公民社會最基本的物權，從保護土地財產權到構建完善礦業權制度，深化改革，釋放制度性紅利，歸根到底要實現“法治突圍”。

眼下看，土地管理法修改加緊推進；長遠看，出臺土地法已成共識。從緊迫性看，征地制度改革、農村集體建設用地流轉、不動產統一登記等現實問題，使國土資源法治保障成為當務之急。

土地管理法之憾

我國現行的土地法律制度是以《土地管理法》為基本框架，由一系列國家法律、法規和部門規章組成的制度體系。現行《土地管理法》自1986年通過以來，歷經1988年、1998年、2004年三次修訂，在適應商品經濟、市場經濟發展中起到了積極作用，但由于歷史條件的限制，該法仍明顯存在權屬不清、與民爭利土地財政等嚴重問題，亟待從立法上予以解決。

【觀點】現行《土地管理法》四大弊端

（浙江省合一律師事務所主任 許乙川）

第一，從立法背景看，《土地管理法》第1條規定，為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展，根據憲法，制定本法。這一立法理念體現出較強的歷史局限性。它主要是從為國家工業化獲取土地、資金的便利高效低成本角度出發來設計土地法律關系中的權利義務。《土地管理法》從深層意義看并非是全新地創造一種土地權屬與管理關系，而只不過是把建國初國家將土地全部公有化的思路沿襲以立法固定化了，爾后再融入改革開放后的農村土地承包制等新事物。在改革開放前，國家獲取快速工業化資金的來源主要依靠計劃經濟時代的工農產品剪刀差來實現，實質上是農民為城市工業化作出巨大犧牲；而在改革開放后，在商品經濟、市場經濟發展中，國家又通過《土地管理法》等法律來限制農民集體所有土地的自由流轉，如果土地需要流轉成城鎮建設用地則必須首先由國家征地，補償標準明顯低于市場價格，補償范圍和標準不是通過市場機制來決定而是由政府單方決定，實際上就是低價征地高價出讓，形成土地價格“剪刀差”。由此政府獲得了天價的土地壟斷利益，成為地方財政的主要來源，有“土地財政”之稱。

第二，從土地流轉制度層面看，《土地管理法》第54條規定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：（一）國家機關用地和軍事用地；（二）城市基礎設施用地和公益事業用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（四）法律、行政法規規定的其他用地。從該條款來看，我國土地流轉存在明顯的“雙軌制”。其本意是便于關系國計民生的公益性事業降低成本、優質低耗地提供各種民生服務。但是這一理論上的美好設想在實踐中卻常常走形。

第三，從征地層面的制度規范看，《土地管理法》落后的立法理念使其成為賦予政府無限權力隨意低價征地的暴力武器。雖然2007年施行的《物權法》第42條、第43條和第132條正面規定了農村集體土地征收的公平原則、足額補償原則、保障征地農民權益原則等，但這些概括性、非剛性的規定，完全失之于宣示性、口號性，沒有規定任何法律后果，只是簡單呆板地重復政策精神，屬于“僵尸型立法”。

第四，從土地用途管理角度看，現行《土地管理法》強調土地用途管制，還沒有擺脫傳統建設用地管理模式的束縛。其中第4條規定，國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。由于我國依法行政理念與制度建設尚有待進一步落實，規劃領域也表現出明顯的人治特點，即土地用途規劃一旦作出后不能保持相對穩定，而是隨著領導的意志轉變而轉變，隨著領導的更替而更替。

礦產資源法不足

伴隨著市場經濟發展，礦產資源勘查、開采已成為國民經濟中的支柱產業之一。尤其是湖南這樣的資源大省，礦業經濟實現了快速發展。但也帶來了環境惡化、資源浪費、礦難事故頻發等一系列社會問題。如何對礦業資源進行科學管理，以保障資源的可持續開發利用，已成為礦產資源開發管理中迫切需要研究解決的問題。

1996年國家對1986年頒布的《礦產資源管理法》進行了修正。但僅是正對部分內容的修正而非大法的修改，其內容體制和體例仍然存在不少突出問題，難以適應經濟發展的需要。這種立法的滯后性，已經直接影響到礦業權的合理設置，礦業權人權益的平等保護，礦業權市場的有效運行以及礦山生態環境的保護等。可見，既有礦產資源保障日益成為解決社會可持續發展的制約，以及自上而下普遍關注資源問題的社會基礎的存在，使一部適應建設資源節約型和環境友好型社會要求的全新的《礦產資源管理法》的出臺已成為必然。為此，2003年全國人大常委會提出加快《礦產資源法》修訂工作。但截至2011年，先后形成了《礦產資源管理法》修改稿10余稿，但由于一些關鍵性問題社會各方未達成立法一致意見，近十年的《礦產資源管理法》修改工作也僅停留于討論起草階段，未能形成實質性進展。

【觀點】《礦產資源管理法》存在七大不足

（國土資源部法律中心副主任 郭美珍）

第一，《礦產資源管理法》立法的目的重管理輕權利保護。無論是1986年的立法還是1996年的修正，其主要是為了滿足礦產資源開發管理的需要，側重從行政角度如何管理和規范礦產資源的勘查、開采。這就造成現行《礦產資源法》在立法目的上“重行政管理、輕權利保護”、礦產資源產權制度設計不合理、礦業權權能不明晰等問題。2007年頒布的《物權法》已明確將探礦權、采礦權納入用益物權。而現行《礦產資源管理法》乃1996年修訂的內容無論在礦業權的權利設置、內容明晰，還是在權力等級、權利保護等方面都無法體現礦業權的物權屬性。

第二，《礦產資源管理法》約束了礦業權市場的發展。礦產資源領域已從計劃經濟體制下單一的經營管理向多元化投資、多種經營方式并存轉變，礦產資源尤其是礦業權市場制度化設計已經遠遠不能滿足于市場解決發展的需求。具體表現在市場準入對象不明確和礦業權出讓、轉讓制度仍然不規范。

第三，《礦產資源管理法》缺乏對礦產資源開發利用的統籌布局。具體體現在缺乏對礦產資源儲量的科學管控和對礦產資源管理規劃法律效力有待提高。

第四，《礦產資源管理法》對資源費稅設計不合理。一是其中礦產資源補償費標準過低，無法真實體現國家對礦產資源使用權屬性。二是稅費混淆、重疊。

第五，礦產資源收益分配使用不科學。一是礦產資源補償費使用不合理，二是礦產資源收益分配不科學。

第六，礦業權與土地使用權的銜接不順暢。《礦產資源管理法》主要圍繞礦業權的設置進行，對土地使用權基本沒有涉及。

第七，礦產資源開發與環境保護不協調。一是我國現行《礦產資源管理法》中有關環境保護的法律規定有效性不強。該法中環境保護的規定主要從事前預防、事后補救、規定相關的稅費制度等幾個方面作出規定，且都是原則性要求，缺乏具體的管理法規和可操作性措施，有效性不強。

修補性立法不適

2012年12月第十一屆全國人大常委會第三十次會議對《土地管理法修正案草案》進行首次審議后，因各方對征地補償標準的設定、法律修改路徑等存在不同意見，該次會議未對此修正案進行表決。國土資源部法律中心有關專家近日表示，修補式立法思路不適合土地管理法的修改。

包括該法律中心主任孫英輝在內的十余位專家表示，從近幾年來，土地管理法以及礦產資源法的修改進程來看，這兩部法律的修改思路為次第進行，即先行集中力量解決重點領域中存在的重大問題，再繼續研究修改其他有關問題。

“土地管理法的修訂僅涉及征地補償的有關條款，不涉及其他內容。”專家認為，這種次第進行的修改方式盡管符合“成熟一個，制定一個”的漸進式立法思路，但受理論與立法實踐的限制，該修法模式并不適用于土地管理法的修改。

【觀點】修補式立法模式不適應兩法修改（國土資源部法律中心主任 孫英輝）

第一，法律規則的關聯性決定了難以孤立修改部分規范。最近一次的《土地管理法》修改雖然從表面上看，僅僅涉及第四十七條，然而法律規則的關聯性決定了法律修改的系統性工程，土地征收補償制度的修改不僅僅設計補償標準、補償范圍、補償程序的調整，還與整個土地管理法律制度框架緊密聯系，比如集體建設用地流轉問題等。在全國人大常委會對《土地管理法》修正案進行首次審議期間，就有意見指出，土地問題牽一發而動全身，“頭痛醫頭腳痛醫腳”的修補式立法模式并不能解決當前面臨的棘手難題。

第二，立法成本的約束性修改限制了法律修改的頻率和范圍。法律修改屬于廣義上的立法范疇。從改革開放以來立法實踐表明，除《刑法》《個人所得稅法》等要適應經濟、社會生活的快速變化進行頻繁修改外，《土地管理法》《礦產資源管理法》等涉及社會基本制度的法律修改頻率較低。特別是法律修改后，除非經濟社會生活發生劇烈變化，一般在進行大幅度修改。從立法實踐判斷，無論是《土地管理法》還是《礦產資源管理法》一經修改后，短時期內修改程序難再啟動。

基本法立法呼喚

近十年來，國務院頒布了國土資源管理方面的行政法規近10部，國土資源部制定發布了30余部部門規章。盡管如此，國土資源立法既存在可操作性欠缺、法律責任規定強度過輕等微觀制度上的問題，也存在國土資源基本法缺位的問題。

國土資源部法律中心主任孫英輝認為，加快啟動國土資源基本法立法，將《土地法》和《地質礦產法》納入國家立法規范，并同步推進相關法律法規的制定和修改，已經十分緊迫。

【觀點】國土資源法律體系難以適應新形勢的發展要求

（國土資源部法律中心主任 孫英輝）

國土資源立法雖然已經涉及“事前預防、事中控制、事后修正”各方面的制度，但仍然存在部分法律法規在結構設計和內容上日漸陳舊問題。現行國土資源立法對重大理論問題研究相對薄弱，對重大現實問題應對有所不利，法律制度建設方面缺乏新的突破。

同時，國土資源權力界定與配置不夠清晰準確，集中統一管理的法律和體制障礙還比較明顯。部分法律內容規定模糊或者過于原則，不便于操作；部分法律相關法律責任的規定效能較低等。

立法中存在的問題，從而使當前的國土資源法律體系難以適應新形勢的發展要求，呈現出“三個背離”的趨勢，即：國土資源法制建設的加強趨勢與國土資源法律績效相對低下或績效下降下滑之間的背離；為建立公正有序的國土資源工作秩序而付出的高昂社會成本與較低水平的秩序效果甚至是局部性秩序惡化之間的背離；國土資源法律知識在社會生活中的逐漸普及與法律公信力的某些衰退之間的背離。

在宏觀法律體系方面，國土資源立法尚未形成由基本法、支撐法律和配套法規規章構成的有機體系，一定程度上影響了法律實施的效果。

我國現行土地管理法和礦產資源法，均偏于強化對國土資源的行政管理，疏于民事規范。在立法指導思想，管理體制，權屬界定、登記、流轉、有償使用，以及物權糾紛處理等方面還存在若干問題。由于缺少基本法的統領，呈現法群狀態，在實踐中往往無法自行解決法律間自身的矛盾和沖突。

此外，現行立法比較重管理，輕權利傾向仍比較明顯，存在強化公法手段而弱化私法手段的問題，往往是以行政法、刑法代替民法的保護功能，帶有泛公法保護的色彩。

現行國土資源立法過于遷就當前資源管理體制，且所有權歸屬界限不清，主體虛化，所有權中占有、使用、收益和處分的各項權能處于無主狀態；現行國土資源流轉機制不規范，對流轉限制性規定過多，過于依賴行政手段以及不適當的國家干預，對資產和資本屬性重視不夠，市場在國土資源配置中的作用常常失靈，市場機制的外部不經濟性導致的閑置、浪費和流失時有發生。

國土資源立法仍滯后于實際需求，現行的土地管理法、礦產資源管理法面對各種復雜的國土資源法律關系，難以進行全面有效的調整。

（部分內容引自《國土資源法律評價報告（2013）》）