湖南農村集體土地流轉調查

湖南省國土資源規劃院相關課題組

湖南的土地流轉仍存在總體規模不大、各地發展不平衡、流轉方式創新不夠、行為不規范等問題。

當前我國農業正進入一個由傳統農業向現代農業轉變的全新發展階段，農村勞動力也正處在由第一產業向二、三產業轉入就業的快速時期，農業收入在農民收入結構中的比例正呈現明顯的下降趨勢，這些都表明農村集體土地流轉制度改革的內在條件已經具備。

隨著城鎮化的加速進行，我國現行的農村土地制度已經不能完全適應新農村建設和現代農業發展的需要，需要進行變革。目前對現有土地制度的變革主要思路是：在農村土地集體所有制不變的前提下，對農村土地的使用權制度進行變更，即實現對農村集體土地使用權的流轉。，我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定“土地使用權可以依法轉讓”，《土地承包法》對承包土地的流轉作了具體規定。政府文件及法規對土地流轉的規定為我國新的農村集體土地流轉制度的建立奠定了政策與法律基礎，對農村集體土地的流轉具有指導意義。盡管如此，我國的農村土地使用權流轉尚未形成規范而科學的運行機制，在一些地區沒有有序的進行，其流轉方式仍然存在問題。

土地流轉進程加快

實行第二輪土地承包之前，土地流轉就已經發生，但土地流轉的規模小、數量少、范圍窄，個別因缺少勞動力而將自家的責任田轉包給其他農戶，是一種零星、分散式的流轉。國家實行第二輪土地承包之后，湖南省于2006年開展了土地承包經營權權證換發工作。到2012年6月底，全省1385.6萬農戶，已簽訂承包合同1348.74萬份，占97.34%，二輪土地承包30年的政策得到有效落實。隨著土地承包30年不變政策的落實，農村經濟結構的調整和農村勞動力的轉移，促進了農村土地流轉，流轉速度明顯加快。截至2012年6月底，全省耕地流轉面積達到1031萬畝，占全省家庭承包耕地面積的21.6%，比2008年增長42.1%；林地流轉面積624萬畝，占林地總面積的3.2%。

在全省流轉土地中，有40%以上的面積流轉到企業、專業種植大戶和現代農莊等。以長沙縣為例，全縣成片100畝以上的規模流轉面積達16.2萬畝，占全縣土地流轉總面積的76%，新增耕地連片100畝以上的流轉面積達8.2萬畝。其中100～500畝的大戶有130家，500～1000畝的有24家，1000～2000畝的有10家，2000畝以上的有5家。

流轉形式多樣化

全省各地在做好二輪土地承包工作的基礎上對農村土地流轉進行了探索和實踐。目前農村土地流轉主要有以下幾種形式：

第一種是租賃轉包。2012年，湖南省租賃轉包耕地面積在30畝以上的種糧大戶有11.559萬戶，與2011年比較，30畝以上的種糧大戶共增加1.08萬戶，其中100畝以上大戶增加2515戶。

第二種是轉讓。轉讓是指承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，經承包方申請和發包方同意，將部分或全部土地承包經營權讓渡給其他從事農業生產經營的農戶，由其履行相應土地承包合同的權利和義務。2012年，全省轉讓的面積136.8萬畝，占土地流轉總面積13%。

第三種是入股、聯營。入股聯營是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營。2012年，全省入股、聯營的土地面積占土地流轉總面積的8%。

第四種是互換。互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權。互換主要是發生在同一集體經濟組織內。

流轉范圍與去向不斷擴大

經濟社會又好又快的發展極大地促進了農村土地的流轉進程，擴大了農村土地的流轉范圍。當前土地流轉范圍主要涉及用地類型和用地主體兩類：第一種是土地流轉由最早的水田擴展到了山林、旱土、漁塘、集體建設用地等土地；第二種是土地的使用權的流轉已由原來的在親戚、同村、同組成員為主的農戶之間進行，擴展到外鄉、外縣、外省。農戶不僅與農民專業大戶，還與政府部門和工商企業等之間簽訂了流轉合同。

此外，流轉的去向也更加寬廣。農村土地流向種糧大戶、專業合作社、專業大戶和涉農企業的面積在不斷擴大。以懷化市為例，全市流入種糧大戶、專業大戶的面積為18.15萬畝，占流轉總面積的46.6%；全市流入涉農企業的耕地面積有10.1萬畝，占流轉總面積的25.8%；全市流向農民專業合作社的面積為10.8萬畝，占流轉總土地面積的27.7%，

由于受到政策因素的限制，在土地流轉用途上仍以農業用地為主。

農村集體土地流轉存在的問題

調查表明，雖然湖南省土地流轉發展向好，但仍存在很多不可忽視的問題，主要表現為土地流轉總體規模不大、各地土地流轉發展不平衡、流轉方式創新不夠、流轉行為不規范等等。

首先，農民擁有土地的傳統觀念未發生根本性變化。

長期以來，土地是農民主要的保障手段。在一些農村地區，土地仍然是家庭主要的生產資料，土地的收益仍然是家庭收入的主要來源，土地對于他們來說仍然起著生存保障的作用，不愿將土地長期轉包或出租；而在城郊和一些富裕的農村，農民收入雖然主要不是依靠土地，但對他們來說，土地也是發展資本，比如土地被征用時，農戶能夠從中獲取一定的貨幣補償，可為其發展提供資金支持。

同時，部分農民對土地流轉政策存在認識上的誤解，認為流轉就是失地，失地就是失權，因此不愿流轉。在一些村組調研發現，當地土地流轉多是農戶之間自主無償流轉，但均要求受讓方保持原有土地邊界清晰不變，避免土地在流轉后被人侵占，這嚴重阻礙土地成片流轉開發。在傳統觀念支配下，要推進土地大規模流轉的困難不小，因個別農民不愿流出土地而阻礙規模經營的現象經常發生。越是在偏遠地區、人多地少地區，這種現象越為普遍。

其次，土地流轉的服務滯后。

盡管從中央到地方各級都要求建立健全土地流轉管理機構和服務機構，2009年湖南省就明確了發展以縣、鄉兩級農村經營管理機構為依托的農村土地流轉服務組織，力爭到2012年全省2/3以上的縣市區建立覆蓋縣、鄉、村三級的土地承包和流轉信息系統；但當前土地供需信息網絡平臺尚未形成，土地流轉交易平臺缺失，中介服務組織機構匱乏，土地流轉信息渠道不暢，供需雙方信息未能有效溝通，制約土地流轉。出租方找不到承租方，想擴大經營的種植大戶、企業又難以找到有流轉土地意向的對象，流轉渠道不暢，流轉空間狹窄，增大了流轉成本。同時土地流轉沒有確定可操作的價格標準，容易出現競相壓低價格，損害農民利益的行為。而農民往往處于信息不對稱的劣勢，對市場行情不能充分把握，導致流轉價格不能真實反映土地的價值，造成土地流轉市場價格混亂。

此外，受讓土地經營承受較大風險也是流轉的一大問題。不少種養大戶、農業投資企業負責人普遍反映，參與土地流轉、開展規模經營存在不少風險：一是自然風險。盡管近幾年農業基礎有所改善，但農業仍然沒有擺脫“靠天吃飯”的被動局面。二是生產風險。突出表現為近幾年農業生產成本持續增加。農資價格升高、人工成本提高，機械化作業、土地流轉等費用也上漲迅速，導致生產風險越來越大。三是資金風險。主要是資金籌措難。一些種糧大戶反映，現在種一畝雙季稻，物化成本都要500元左右，如果加上請工，費用更高，種100畝田就要投入六七萬元，但現在農村貸款非常因難。四是政策風險。主要集中在土地流轉中的經營權問題上。按照國家“依法、自愿、有償”的原則，連片流轉土地必須做到每家每戶自愿同意。但由于農村情況復雜，有些鄉村干部在少數村民不同意的情況下“強流硬轉”，擅自發包，從而為土地受讓大戶埋下隱患。一旦遇到諸如2008年金融危機、農民工大量返鄉的情況，農民們手握政策上訪，往往使種糧大戶損失嚴重。

另外，土地流轉法律政策尚不配套。

突出表現在：首先，農村土地產權制度不完善。在集體土地所有權主體上，“農村集體”、“農村集體經濟組織”的含義和權能邊界不清，僅“農村集體經濟組織”就有鄉鎮、行政村、村小組經濟組織三類，由于他們在土地經營中的權利和責任劃分不清晰，導致難以承擔土地流轉的重任。同時，作為農業生產經營主體的農民，由于沒有健全農村土地產權登記制度，不敢輕易流出土地。其次，對土地承包經營者權利義務規定不明確。特別是對造成耕地損害、拋荒、非農化等行為缺乏有效的法律責任追究。土地流轉后，一些種植大戶，尤其是流轉期限較短的種植大戶只“種”不“養”、掠奪式經營，從而導致地力不斷下降。三是法律與政策規定不協調。黨的十七屆三中全會《決定》明確了農村土地承包關系長久不變，這是黨中央對農村土地承包期限的最新指導思想；但法律的修改存在明顯的滯后性，現行《農村土地承包法》規定的承包期限仍為30年，《土地管理法》、《物權法》等其他法律也未作相應修訂，很多地方二輪延包期限將屆滿。這使土地流轉主體不敢轉入也不敢流出，流轉機制發育不起來，也限制了對流轉土地的長期投資和投入。

（本文節選自湖南省國土資源規劃院《湖南省農村集體土地流轉研究》課題組研究報告，課題組負責人趙亞輝）