從長沙“三種模式”看土地流轉障礙

湖南師范大學課題組

集體土地所有權性質模糊導致對集體土地的管理和利用無人負責，集體土地的經營職能嚴重弱化。

目前，長沙市集體所有制土地流轉模式有三種類型：鄉村旅游開發型、土地股份合作型和專業合作機構型。

鄉村旅游開發型的代表是真人橋村。該村在土地流轉過程中，農戶與投資者簽訂協議，以每年每畝650市斤稻谷的標準，按照當年糧食保護價上調10%折算成租金發放到農戶手中，農戶與當地葡萄土地專業合作社簽訂租地協議。

土地股份合作型則以關山村為代表，通過“土地權益股權化、土地資源資本化”改革，按照土地入股、按股分紅的方式，有效保證農民土地流轉不失利、不失業、不失權，使農民擁有租金、股金、薪金和保障金等四金的穩定收入。

其主要做法是：投資方面，引進社會投資30億進行合作開發建設，村民以宅基地換新房，以承包地換股權，實現了“土地變資本、農戶變商戶、農民變市民”的根本性轉變。流轉方式方面，農民將土地流轉到合作社，再由合作社流轉到項目業主而從事規模化經營，農民獲得租金和股本紅利。

專業合作機構型則以光明村為典型。光明村注冊成立了湖南省第一家土地經營專業合作社，以土地流轉合作社為平臺，采取合作開發的形式實行集中流轉。

但是，根據現行的相關法律法規分析，長沙的集體土地資產化及其流轉目前仍存在巨大的障礙，將所有權與使用權適度分離屬于“權宜之計”，也派生出諸多的法律和社會問題。

土地流轉過程中的主要障礙

通過長沙集體所有制土地流轉的實踐，發現目前土地資產化過程中存在著以下主要障礙：

首先，農村集體所有土地所有權的權利內容不完整且權利主體不確定。

根據《土地管理法》的規定，“農村集體土地只能用于農業生產或農民宅基地建設，或者是興辦鄉鎮企業、鄉村公共設施、公益事業等，不能從事房地產開發經營活動，不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設，國家根據需要還可以對農村集體土地進行征收和征用。”由此可見，農村集體土地所有者在行使使用、收益、處分權能時不具有主導地位，受到國家法律的嚴格限制，所有權的權利內容不完整。

其次，國家對農民集體土地所有權行使超法律限制。

現行法律對農村集體土地所有權主體的設定模糊，“集體”沒有明確的法定代表人，或存在不同的相包含的集體形式，各個集體的真實意愿難以體現。一些農村干部在作為集體土地的代言人行使具體的所有權權利時，利用職務之便，為自己牟取私利，侵害集體和其他集體成員的合法權益。

第三，所有權與使用權權能的相互替換。

我國農村集體土地所有權的基本權能，事實上已由土地使用權所代替。這種權能替換從很大程度上改變了土地所有權的法律地位，使土地所有權高度弱化、使用權對所有權的分割程度很高，其適當的收益權很難有所實現。

但是，所有權的分割不只受法律的影響，還受社區傳統社會結構和習慣力量的影響。社區農民把土地看作自己的，把社區之外的人以低廉的價格買走自己的土地看作非法侵入。農民的這種“合法性”意識根深蒂固，由此使這種產權結構的效率大打折扣。

第四，對農村集體土地使用權流轉的限制過于嚴格。

土地承包經營權流轉立法滯后于現在農村土地流轉的現實情況。首先是《土地承包法》將農民的土地使用權界定為物權，把對土地的占有、使用、轉讓、繼承等權利都給予了農民，但同時又規定土地使用權不準抵押，對農村土地流轉市場進行了限制。農民擁有的土地承包經營權只是一種殘缺的產權，農民不能用自己手中擁有的權利換來貨幣，不能將其用作申請貸款的抵押品，這就限制了土地資源的有效流通和農民收入的增長。另外一方面，這也導致了土地所有權主體的虛置。其次，雖然土地流轉糾紛愈來愈多，但有關糾紛解決的法律卻有很多細節方面急需改進和完善。

第五個方面，農村集體土地所有權性質模糊，集體經營權弱化。

當前理論界對于集體土地所有權的性質存在不同的觀點和認識。有的觀點認為，集體所有權是一種由“集體經濟組織”享有的單獨所有權；也有人認為，集體所有權是集體成員對土地享有占有、使用和收益權，并且依法按平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權。還有些觀點認為，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產享有股權或社員權；集體土地所有權只是一種抽象的權利。

總之，集體土地所有權性質模糊導致對集體土地的管理和利用無人負責，近乎處于無政府狀態，集體土地的經營職能嚴重弱化。

第六則是對宅基地的硬性規定與私房買賣現象發生沖突

《中華人民共和國土地管理法》第五章第六十二條明確規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，且嚴禁宅基地買賣。”當前，農村剩余勞動力進入城市務工就業、離鄉離土的現象十分普遍，農民變賣房產時，必然涉及宅基地使用人的變更和宅基地使用權的買賣。此外，在各種經濟活動中，以農村村民私有房產進行擔保，擔保實現時房產權連同宅基地使用權過戶的現象也不在少數。這些做法雖然不符合現行法律規定，但宅基地上建造的房屋屬于農民的私產，如簡單規定不予辦理，就會剝奪了農民住房的私有財產權，人為地制造房與地分家，客觀上也縱容了私下買賣行為。如按現行做法征收后補辦出讓，又會帶來征收主體難以界定，土地補償難以到位，不便于統一管理等一系列矛盾。宅基地使用權的凝固化，不僅阻礙農村經濟的發展，而且成為推進土地資產化進程中的瓶頸。

土地資產化的法律途徑

在現有法制框架下，集體土地資產化并加以流轉，應樹立公共利益和社會效益第一的原則，揚長避短，勉力為之。

集體所有土地資產化目前主要有四種形式：出租轉讓——將土地以出租等方式轉讓給他人，收取一定的實物或租金。反租倒包——由集體經濟組織出面，將農民的承包地租過來，然后以更高的租金出租給其他的農業經營者，以地租的名義實現土地經營權的主體置換。這種形式流轉的土地，主要用于發展高效農業示范園、整體對外商租賃、建設工業園區等。股份合作——承包者一般不直接經營土地，而是將土地的承包權入股，并憑借土地的承包權享受土地分紅，以村集體經濟組織作為中介實現農地流轉，建立土地股份合作社，將土地交由公司或種糧大戶經營。土地換保障——以放棄土地為條件，給予放棄承包土地者以社會保障，如醫療、養老保障等。這種形式主要發生在征地易發生的地方，也易發生在孤獨老人身上。

要實現土地資產化，必須在當前的法制框架下尋找合適的法律途徑。

首先，要明確集體所有土地的權屬問題。按照《土地管理法》的相關規定，農村土地當屬集體所有；同時，土地所有權與使用權是相分離的，即依法承包土地的農戶，沒有土地的所有權，只有土地的使用權。土地實現流轉，只能是農戶對土地使用權的轉讓，而不是所有權。農民在土地不改變用途的前提下，經發包方同意，可以轉包、租賃、互換、入股和依法繼承，但政策的發展空間很有限。

第二，要明確可以用來流轉的土地類型。

對于集體建設用地，2004年，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中關于“農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”的規定，強調“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。

對于農用地，因其主要是直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等，基于國家保護農用地用于農業生產的原則，農用地由農村集體經濟組織或村民委員會經營管理，并應當依法承包給集體經濟組織成員進行承包經營。

按照物權法的規定，農村土地承包經營權作為一項用益物權，可以依法進行流轉；《農村土地承包法》第42條規定：“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。”

上述法律、法規明確了農用地可以依法流轉，以及可采用的流轉方式，且流轉土地主要用于農業生產和農業旅游觀光項目。

第三，要明確農戶可以使用的土地權利。

集體所有土地的所有權歸集體所有，而不是農戶所有。我國農村實行的土地承包責任制，是將土地使用權作為獨立權能從所有權中分離出來，并成為了一種獨立于所有權的一種財產權利。在土地使用權中，使用權人可以依照法律和合同規定轉讓土地使用權，如土地轉包。

（本文節選自湖南師范大學《長沙市集體所有制土地流轉平臺構建研究》課題組研究報告，課題組負責人夏衛生。）