湘西農村宅基地管理思考

袁昌全 易舟

農村宅基地管理是保護農民權益、堅守耕地紅線、維護管理秩序的一項重要內容。近年來，隨著經濟社會的發展，農民生活水平的提高，改善居住條件的愿望迫切，但由于疏于管理，農村宅基地使用亂局——違法建設、破壞耕地勢態嚴重。

為此，筆者先后走訪了湘西土家族苗族自治州永順縣芙蓉鎮孔坪村和吉首市峒河辦事處小溪村。從走訪所了解的情況看，農村宅基地管理主要有建房訴求迫切、建設布局散亂、“兩違”問題突出、耕地破壞嚴重、隱性市場活躍幾大問題。

成因分析

宅基地使用管理存在以上突出問題，主要有以下三個方面的原因。

自然及經濟因素客觀造成宅基地選址困難。湘西州屬山區，適宜居住的土地面積少，民居多依山而建，客觀上造成村民建房選址困難，小溪村僅生態林就占該村土地面積的80%。隨著人口的增加，農村村民建房用地矛盾日益凸顯。在城郊結合部，自然和經濟因素的交織使矛盾更為突出。如小溪村，從實地看，可供建住宅的宅基地已經很少，很多村民因找不到宅基地，而無法實施建房。但該村生態環境好，離吉首市近，交通方便，就業、讀書、醫療等生活之需無異于城市居民，即使進城，也不愿在城里買房。城市房價高是一方面，更主要是當地的宅基地“值錢”，住宅修建成本低，村民寧愿坐等宅基地 ，也不愿找其他出路。另外，該村經濟來源比較好，有些嫁出去的女青年也不愿離村，致使該村人口增長更快。在自然和經濟的雙重因素下，宅基地需求愈發迫切。

管理缺位造成農村違法用地、違規建設屢禁不止。一是村莊建設規劃滯后。新一輪鄉鎮土地利用總體規劃修編相對于鄉村建設而言，還是存在諸多缺陷的。如規劃新增建設用地指標全部留在城鎮建設區內，農村住宅建設用地指標嚴重不足；缺少與土地利用規劃相銜接的村鎮建設規劃，導致村民建房處于統籌選址無序、建房合規困難的尷尬境地。二是審批環節程序復雜。按照《湖南省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規定，村民建房要向村委提書面申請，鄉鎮審核，縣政府批準；使用農用地的，還要到州級審批。村民建房多頭跑，時間長，導致一些村民建房不愿去辦審批手續。三是執法監管難到位。當前，鄉鎮國土資源管理機構人員少、經費缺，執法工作單打獨斗，執法巡查不及時、到位難。有的待發現時木已成舟，依法強制拆除也只是治標不治本，致使村民認為違法成本低，不愿走合法渠道，一定程度上也助長了違法用地、違規建設行為的產生。四是宣傳工作不到位。村委會缺少介紹農村宅基地申請審批的公告和便民卡，導致群眾對辦理宅基地申請審批手續的規定和要求不了解，嚴重的還會對合法的申請審批程序產生誤解質疑。

農村宅基地退出機制缺失造成嚴重土地浪費。現行農村宅基地是基于本村農戶身份，通過申請方式無償取得、長期使用的。一方面，取得的無償性、使用的無限期性以及無留置成本性，使得村民更傾向于盡可能多地占有宅基地，而非集約高效利用土地；另一方面，宅基地流轉的限制，使得眾多已定居或準備移居城鎮或他鄉的村民不能通過讓渡宅基地使用權實現宅基地財產權益，也使得這些宅基地長期處于閑置狀態，造成嚴重的土地浪費。加之對居民主動退出宅基地缺乏必要的補償機制和激勵機制，使得村民完全喪失了退出宅基地的意愿和動力。

對策建議

使用宅基地是農村集體經濟組織內的農戶所特有的一項權能。加強和完善農村宅基地管理，既要依法保障農村村民這一基本權利，也要切實維護土地集體所有權益、落實耕地保護責任、保障糧食安全，還要喚醒農村宅基地這一“沉睡的資本”。綜合運用法律、政策和經濟的杠桿，推進農村宅基地管理使用依法依規、節約集約。加強和完善農村宅基地管理應當從以下幾方面入手。

統一編制適宜規劃。基層國土部門要全面摸清轄區內宅基地情況底數，要利用現有的地籍檔案資料、土地調查成果，通過實地入戶調查，理清轄區內各村、組農戶的住房實際狀況以及建房需求情況，在此基礎上測算各類用地面積，細化村民宅基地規劃安排。住建規劃部門要充分利用國土部門的成果及時編制科學合理的村鎮建設規劃，使土地利用總體規劃與村鎮建設規劃相銜接統一。村鎮建設規劃要合理，并進行科學的功能分區，引導村民逐步向規劃建設區轉移。對于宅基地用地緊張的地方，要在集體經濟組織、村民協調統一的前提下，做好集中安置規劃方案。這樣既考慮到了農民的實際需求，又節約集約地使用了有限的宅基地資源，還增加了農村可耕地的數量，使中央強農惠農的政策得到切實的貫徹。

優化農宅審批服務。全面貫徹落實省人民政府辦公廳《關于規范和改進農村宅基地管理的若干意見》，縣市政府承接農村宅基地審批權后，要認真研究，切實簡化審批程序，前移受理窗口，提高辦事效率，落實工作職責，方便村民宅基地手續辦理。同時，在宅基地審批時要嚴格把關，落實“一戶一宅，應保盡保”政策，嚴格執行宅基地使用面積標準。要加強審批監管，嚴肅查處違規審批、徇私枉法、弄虛作假行為。推行陽光審批，確保審批工作“公開、公平、公正”，接受群眾監督，保障村民“居者有其屋”的基本權利。再者，農用地轉用計劃指標要保障農民建房需要，不足部分要通過節約挖潛、“空心村”整治、增減掛鉤等方式加以解決。

推行產權流轉試點。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。一方面，利用市場手段，把農民手中的土地資源變成可供流轉、出讓、開發和融資的資產，以宅基地換新房，以承包地換股權，實現不動產向“可動產”轉變，低效益利用向高效益開發轉變。通過成立土地專業合作社，聯合政府一起出臺符合政策的鄉規民約，集約利用土地，規范農宅管理行為，引導居民集中居住，加快推進社會主義新農村村莊建設。另一方面，通過政策手段，引導農民利用閑置資金進行房屋改造及庭院整治，并進行各種產業經營，顯化農村宅基地這一物權資產。鼓勵依托當地特色的資源和環境優勢，發展優勢產業。通過給予補助獎勵，開展技能培訓等措施，把農民就地變成產業員工，或興建農家樂、種植園等，讓部分農民遷入集中小區，在不征地、不拆遷的前提下，實現農民就業不出村，保證農民土地流轉不失利、不失業、不失權，努力推進農村宅基地由資源性管理向資產性管理轉變。

探索有償使用制度。土地資源是有限的，多占用資源應當通過經濟手段來解決。國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》要求，經濟條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村自治組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點，試點方案由村自治組織通過村民會議討論提出，經市、縣國土資源管理部門審核報省級國土資源管理部門批準實施，接受監督管理。根據以上政策規定，應研究出臺超占宅基地有償使用管理辦法，明確范圍、標準、程序、監管等，用經濟手段調整解決農村宅基地浪費問題。

加大執法監管力度。首先，嚴格落實動態巡查制度。切實做到對宅基地違法違規行為早發現、早制止、早報告、早查處，維護正常的土地管理秩序。同時，建立以鄉鎮為主體的綜合執法監管體系，明確各部門職責，分工協作，聯合執法。其次，明確村級組織監管職責，增強集體經濟組織集體土地所有權意識，把切實保護耕地與維護自身經濟組織合法權益結合起來。再次，建立聯絡員、信息員隊伍，落實協管職責。最后，加強土地法律法規及政策的宣傳教育，增強群眾知法、守法、耕地保護意識，自覺按政策法規履行宅基地使用相關責任義務。

（第一作者系湘西土家族苗族自治州國土資源局黨組副書記、副局長）