慈善組織參與新農村建設的意義及路徑

陸亮

[摘 要]慈善組織是非政府的、非營利性的社會公益組織。在新農村建設過程中推進慈善組織建設，有助于傳播慈善和公正理念、有助于完善農村社會救助與社會保障體系、有助于推動農村公共事業發展、有利于促進農村民主監督，完善鄉村自治。農村慈善組織在發展過程顯現出準入難、監管松、制度安排漏洞、發展區域不均衡等問題。農村慈善組織參與新農村建設可以選擇政府主導的路徑、社會進入的路徑和內生培育的路徑。

[關鍵詞]慈善組織 新農村建設 參與路徑

慈善組織是非政府的、非營利性的社會公益組織，致力于對弱勢群體的人文關懷、社會公益事業和慈善救助活動。慈善組織的發展，在傳播慈善與公益的理念，完善社會救助救濟機制方面發揮著重要的作用。在中國社會轉型期的新農村建設中，既需要有政府的主導作用，也需要充分運用市場的力量，同時還需要廣泛地凝聚社會的力量。慈善組織的建設與發展，將會為新時期的農村發展引入強勁的社會動力。

一、新農村建設中慈善組織的發展及意義

新農村建設是在現代化和全球化背景下農村發展的新階段和新目標，亦即在新時期把農村建設成為“ 生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會空間。要實現這一目標，政府的主導作用很重要，市場機制的引入也將發揮重要作用，社會力量的廣泛參與則是重要基礎。

在廣闊的農村，有不少弱勢群體，因此農村慈善事業的發展，社會福利水平的提高，對促進農村發展有著重要的意義。讓慈善事業在新農村建設中充分發揮其應有的作用，必須依靠慈善組織的建設與發展，如果缺乏慈善組織，農村慈善事業難以實現常態化和持續性，慈善事業也無法成為新農村社會事業的有機組成部分。沒有組織的慈善事業，就如同只有火車而無路軌一樣，構不成有效的社會慈善救助體系。

現階段，在新農村建設的過程中，推進慈善組織建設和發展的意義主要體現在以下幾個方面：

（一） 農村慈善組織的發展，有助于傳播慈善和公正理念[1]，增強公民的慈善意識

現實社會生活中，人們之間不乏有自發的互助和救助，這種自發的社會救助力量體現的是人類的利他主義精神和社會團結之取向。正是這種團結互助的精神，驅動著一些慈善人士在農村開展了諸多慈善活動，幫助了許許多多急需幫助的弱勢群體。然而，自發的社會力量對農村慈善事業的推動作用畢竟有限，零星的慈善活動又難以使鄉村社會救助問題的解決達到常態化，因此只有讓更廣泛的社會力量參與到農村慈善事業中來，才能真正推動農村社會事業發展上一個新臺階。

農村慈善組織發展起來后，慈善公益活動將越來越正式化和常態化。慈善組織開展的慈善救助活動，一方面，可以實現社會救助與公益的實際效果；另一方面，又可以通過持續的實際行動，在社會中傳播慈善、救助及公益的理念和價值，弘揚慈善文化，從而影響更多的普通民眾，讓慈善意識漸漸深入人心，農村的慈善事業也就有了更加廣泛、更為堅實的社會基礎。

（二）農村慈善組織的發展，將會促進農村社會救助與社會保障體系的完善

慈善組織屬于現代法治社會中的一種公益性、非營利性的正式社會組織，這種社會組織的重要功能就是提供社會應急救助、社會保障以及社會福利。盡管在社會救助、社會保障和社會福利事業的發展過程中政府承擔著主導的功能，但是完全依靠政府的力量，并不一定能把社會公益事業發展得更好；如果動員和發揮廣泛的社會力量，將會有助于社會公益事業更好、更健康地發展。

在社會現代化的過程中，農村地區的社會組織發展相對滯后，而且社會經濟發展水平也相對較低。因此，推進農村慈善組織的建設與發展，不僅會提高農村社會組織的發展水平，而且也會增強社會組織在農村的社會救助和社會保障方面的功能。

目前，政府主導的農村社會救助和社會保障，通常是針對農村特困戶和低保戶以及災害的應急救助。然而，在當前農村社會轉型過程中，隨著大量勞動力向外流動，剩下許多老年人、婦女和兒童等留守群體，他們其實有著多種救助和保障的需求，一些慈善組織和志愿組織通過他們的組織活動可以補充單一的政府救助，讓農村社會救助和社會保障體系更加完善。

（三）農村慈善組織的發展，將會推動農村公共事業發展，改善農村公共服務

在我國城鄉二元結構中，農村的公共事業發展由于受資源限制一直處于發展滯后的狀態，因此要推動農村社會救助和社會保障等公共與公益事業的發展，就需要培養農民的公共意識和慈善意識，在農村形成更為強大的公共力量。但是，畢竟較多的農村地區社會經濟發展水平相對較低，因此需要充分利用農村之外更多的社會慈善資源。

發揮農村現有社會組織的慈善公益作用，建立和大力發展新的農村慈善組織和救助網絡是促進農村慈善事業發展的關鍵[2]。在一些貧困落后的農村地區，當公共事業出現一些真空地帶，一些公共服務缺乏有效的供給時，如果有慈善組織的及時補位，自然就會大大改善農村的公共服務。

（四）農村慈善組織的發展，將會促進農村民主監督，完善鄉村自治

目前，鄉村社會在村民自治方面已經取得了長足的進步，在維護鄉村社會穩定、促進農村發展中起到了重要作用。如果鄉村慈善組織能夠得到發展，將會給鄉村自治引入更多的社會資源，為鄉村社會治理提供更好的社會環境。慈善組織作為現代社團組織，在其成立、運行和管理的過程中都要按照法律、制度等正式規則來進行。因此，慈善組織在農村的運行與管理的實踐經驗，既豐富了鄉村社會管理，又給鄉村治理中的公共參與、民主管理和民主監督提供了有參考價值的治理經驗。從這個意義上說，農村慈善組織的發展將使鄉村社會自治趨于更加完善。

二、農村慈善組織發展的現狀及問題

在新農村建設不斷推進和深化的過程中，慈善組織在農村也已得到相應的發展。農村基層慈善組織成長迅速，已廣泛地分布于鄉鎮、街道、村和企事業單位等基層社會，構成了具有一定生命力的基層慈善組織體系和救助網絡。到2011年底，全國已建立了3.4萬個經常性社會捐助工作站（點）和“慈善超市”[3]。

當前，在新農村的文化建設、民生建設、社會治理乃至經濟建設等方面已經有越來越多的慈善組織參與其中。一方面，慈善組織在農村的快速發展，反映了新農村建設對慈善組織和慈善事業的廣泛需求；另一方面，農村慈善組織在發展的過程中也出現了一些問題，這些問題主要體現在以下三個方面：

（一）準入難、監管松的問題

慈善組織的準入制度體現了國家為彌補市場失靈和志愿失靈而對慈善組織的成立和進入進行干預或控制。慈善組織的準入制度主要反映的是政府對社團組織有效與有序的價值導向，合理的慈善組織法律制度體系就應該包括合理的組織準入規則[4]。農村慈善組織的準入問題是其獲得合法地位，以及合法化運行的前提，因而也是慈善組織發展的前提條件。目前，從一些地區農村慈善組織建設的經驗來看，較為普遍地暴露出了這樣一個問題，盡管農村基層對一些慈善組織有較為迫切的需要，但是由于受準入審批程序的限制，使得農村的慈善組織發展較為困難和遲緩。

對運轉中的農村慈善組織加以有效的監管，是農村慈善組織和慈善事業健康、持續發展的重要保障；如果缺乏必要的監管，一些慈善組織的功能將難以有效地發揮。目前，農村慈善組織在發展中就表現出監管松散及由此而帶來的一些消極影響，如對組織內部管理不嚴、對善款的使用監管不力、對慈善活動及組織功能的考核不嚴等都會在一定程度上影響和制約慈善組織的發展。如果沒有系統、嚴格、規范的慈善組織監管體系，就會影響社會公眾特別是捐助者對慈善組織的信任，從而影響慈善組織從社會中獲得有效的慈善資源。

（二）慈善制度安排漏洞問題

目前，在農村慈善組織的發展中也暴露出了我國慈善制度中的一些漏洞，其中慈善捐贈的財稅激勵機制就存在明顯的漏洞。由于財稅政策的漏洞，使得慈善組織在財務管理上出現了一些模糊不清的東西，從而導致管理標準、收入性質設定、費用合理性、多部門監管等方面的困境，由此也出現了企業捐贈的政策局限和對個人捐贈的稅收抵免等空置現象[5]。這些問題都在很大程度上制約了社會參與捐助及慈善事業的積極性，同時也影響了慈善組織的發展。此外，慈善制度安排中缺乏對我國農村社會環境特殊性的充分考慮。我國農村社會與城市社會無論在結構上還是在發展水平上都存在著顯著的差異，而且農村社會的異質性也很大，這就要求在統一的慈善法律制度體系中，充分考慮并照顧到農村社會的特殊性和異質性，只有這樣，才能真正發揮制度的有效性。

在農村地區特別是貧困地區，脆弱人群相對較多，他們遇到的困難和危急狀況更具有多樣性和緊迫性，因此對慈善救助的需要更為迫切和多樣。所以，在慈善制度的安排中，需要有更多的激勵措施和更加便利的準入程序，以促進多樣的農村慈善組織快速發展，鼓勵更廣泛的社會力量參與農村社會救助及公益事業的發展。

（三）慈善組織發展區域不均衡問題

我國農村地區幅員遼闊，區域之間的差異性很大，這種差異性在慈善組織的發展中也有所體現，即農村慈善組織發展存在著區域發展不均衡問題。

慈善組織建設和慈善事業發展需要有相應的經濟基礎。目前，東南沿海農村地區經濟條件較好，慈善組織的發展也相對較快，而在中西部偏僻貧困的農村地區，雖然有慈善救助活動的進入，但是常設慈善組織的發展則相對滯后。實際上，偏僻的農村更需要有發達的慈善組織網絡的救助和支持。

某種意義上說，慈善組織在農村發展的區域不平衡問題，也反映了慈善組織自身發展的不協調。導致這一問題的一個重要原因就是慈善組織的選擇性發展，即慈善組織選擇比較便于成立和運行的地區來發展。這樣，就會出現越是在發達地區，慈善組織的發展越迅速，而貧困落后的農村地區，慈善組織越是難以得到充分的發展。

三、慈善組織參與新農村建設的路徑

既然新農村建設對慈善組織發展有強烈的需求，那么通過哪些途徑才能夠讓慈善組織更好地參與到新農村建設之中呢？首先，從社會功能的角度來看，農村慈善組織可以通過三大功能的發揮為新農村建設做出相應的貢獻。

（一）扶貧救困的功能

向困難群體和個人提供社會應急與社會救助是慈善組織的基本特征，也是慈善組織的核心功能。實現新農村建設的目標，消除貧困或使貧困人群得到良好的社會扶持和救助則是其中的重要任務。如果農村大量的困難群眾得不到應有的幫助和扶持，就表明沒有真正實現“鄉風文明”。

農村慈善組織可以通過捐助平臺建設，針對鄉村社會扶貧救濟的需求，組織有效的捐贈活動，廣泛地吸納社會資源，投入于農村的扶貧救困事業，協助解決新農村建設中的貧困問題。慈善組織開展的扶貧救濟活動，將會壯大農村發展中的扶貧力量，讓更多的農村困難群體得到及時、有效的救助。

農村慈善組織的扶貧救助與政府的救助救濟是相互補充、相互協作、相互促進的關系，新農村建設中的扶貧救助工作，離不開政府在扶貧開發中的財政投入，但是如果能夠動員和利用慈善組織的作用，就會更好地促進農村扶貧事業的發展。

（二）支持發展的功能

慈善組織的另一個重要功能就是為個人與社會發展提供社會支持。就鄉村社會發展而言，其發展水平通常存在著“短板效應”，也就是一些“特困戶”或“脆弱群體”的生存與發展現狀會在一定程度上制約農村發展水平的提高。而要解決農村發展中的“短板效應”問題，就需要向處于發展困境中的群體或脆弱人群提供有力的社會支持，以支持他們積蓄發展能量、提升發展能力，從而促進農村社會的平等發展。

目前，已有一些慈善組織在農村開展了扶貧開發活動，這對幫助農村困難群體的發展起到了有效的社會支持作用。隨著農村廣泛建立起常設的慈善組織，他們開展的發展項目和慈善活動也將走向常態化和多樣化，對農村弱勢群體和個人發展的社會支持面將會越來越廣，支持的力度將會越來越大，支持的效果也將越來越明顯。

農村慈善組織對個人與群體發展的社會支持通常具有針對性和靈活性等特征，如扶貧基金可以針對農村貧困群體的需要及特點，及時、靈活并持續地開展幫扶活動；婦女兒童發展基金可以針對婦女兒童這些群體發展的特殊需要，采取積極、有效的行動；老年慈善組織能夠根據農村老年人的需求特點，為老年人的發展提供有效的社會支持。所以，農村慈善組織力量的壯大，也就意味著社會支持力量的增強。

（三）參與建設的功能

農村慈善組織還可以通過參與民生與文化建設的方式來促進新農村建設。文化教育、醫療衛生、社會保障、勞動就業等民生建設是新農村建設的基礎與核心。新農村的民生事業發展需要有廣泛的社會力量的參與，慈善機構可以組織起廣泛的社會力量，參與到新農村建設中。

農村慈善組織既是資源和信息匯聚的平臺，又是一種社會活動的有效組織者。隨著農村慈善組織的興起，一方面，可以從農村以外更廣泛的社會范圍內匯集農村急需的文化、教育、醫療、保障和就業等方面的資源，用于農村的民生建設；另一方面，慈善組織在農村組織和開展的支援農村教育、醫療、養老、就業以及文化建設等方面的志愿活動，也就成為新農村建設的直接參與者了。就目前我國新農村建設的形勢而言，農村慈善組織的發展路徑或參與新農村建設的路徑主要有以下三個方面：

1、政府主導的路徑。作為基層的慈善組織，農村慈善組織在培育和發展模式上主要有“民政主導模式、基層政府主導模式、業務主管部門主導模式和專門機構主導模式”，這四種模式各有其優缺點[6]。但是，中國農村有其自身的特殊性，農村社會事業發展較為滯后，因此政府的主導作用依然很重要。一些與政府關系緊密的社會組織，如慈善總會、扶貧基金會、青年發展基金會、婦女兒童發展基金會、紅十字會等組織，可以加大向農村基層延伸的范圍和力度，在農村慈善組織發展中發揮基礎性和引導性的作用。

與政府關系密切或以政府支持為主的慈善組織，在農村的發展或在未來一段時期內，仍是農村慈善組織的主導力量。此類組織在提供救助、規范示范和管理導向等方面對鄉村慈善組織的建設和發展都將起到主流的作用。

2、社會進入的路徑。社會力量進入農村，參與新農村建設需要有組織的依托和支撐。要讓慈善組織與慈善事業在農村得以更好的發展，關鍵在于相關的制度與政策的安排。在制度安排上，需要有相應的激勵機制，激勵社會慈善力量進入農村，激勵已有的慈善組織在農村基層建設常設機構，激勵社會上的慈善機構更多地在農村開展慈善救助活動、更多地參與農村建設和發展。激勵機制的核心是在組織準入、捐助稅務抵免、慈善社會褒揚等方面的制度設置與政策安排。

3、內生培育的路徑。農村慈善組織的發展還可以通過內生培育的路徑來實現，無論過去還是當今的鄉村社會，其內部都有互助共濟和慈善的精神與力量。在農村社區內部，居民的共生關系和社區認同，為社區內的慈善事業發展奠定了特有的社會和倫理的基礎。所以，在新農村建設過程中，依然需要鼓勵農村民間慈善活動發展[7]，大力培育和發展村落共同體內部的慈善組織，以使民間慈善力量能夠有效地實現社會救助、社會保障、社會福利和社會治理的功能。

在培育和發展農村內部的慈善組織過程中，可以充分發揮農村社區的傳統和自治力量的作用。在較多的村落社會，都會有這樣或那樣的社會救助和社會支持傳統，對這些傳統資源加以動員和再利用，通過制度化的認可最終發展成為社區慈善組織。此外，在農村社區內，也有一種自治的力量，通過培育和引導，也可以使一些非正式的、慈善性的自治組織發展成為正式的農村社區慈善組織。

慈善組織參與新農村建設的三種路徑并非相互排斥的關系，而是各有分工、各有特色，它們之間具有相互促進、相互補充的關系。當多種多樣的慈善組織在農村建設起來后，農村的慈善救助體系就會越來越完善，農村社會的救助、保障和福利范圍也就相應地擴大，越來越多的農村民眾將會從中受益。所以，發展農村慈善組織需要將三種路徑更好地結合起來，形成合力。

農村慈善組織的發展雖處于發軔階段，慈善組織在農村發展的過程中面臨著準入、管理和持續運行等方面的多種問題。但是，在社會主義新農村建設過程中，對慈善事業和慈善組織發展有著強烈需求，這也就為農村慈善組織的建設與發展提供了廣闊的空間。如果在制度與政策安排方面能夠給予慈善組織在農村發展提供有效的激勵，再加上慈善組織自身強化管理，提高公信力，慈善組織完全可以在新農村建設中大有作為。

參考文獻

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[4]侯安琪.慈善組織準入的法律規制——兼論慈善組織準入制度的價值取向[J].社會主義研究，2010（5）： 103-107 .

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Significance and Path of Charitable Organizations Participation

in the Socialist New Rural Construction

LU Liang

（School of Pulic Administration， Hohai University， Jiangsu 210098， Nanjing，China）

[Abstract]The charitable organizations are non-governmental and non-profit social welfare organizations. Promoting the construction of charitable organizations in the process of socialist new rural construction， will help spread the concept of charity and justice， help improve the social assistance and social security system in rural areas， help improve the development of rural public utilities， and promote the rural democratic supervision and rural autonomy. In the development of charitable organizations in rural areas， there are some issues including the difficult access， loose regulation， the institutional arrangements weakpoint and the regional imbalance of development. Rural charitable organizations participation in the new rural construction can choose the government-led path， the path of social entering and the path of endogenous nurture.

[Key words]charitable organizations；the socialist new rural construction； the participation path