強化社區服務功能 健全社區服務體系

劉惠音

[摘 要]該文以“健全基層社會管理和服務體系，增強城鄉社區服務管理功能”為立足點，深入研究哈爾濱市社區服務體系建設，不斷提升社區服務功能，進而為群眾提供更加便捷、高質的服務。

[關鍵詞]社區服務 基礎設施 服務體系 對策建設

社區服務是社區建設的核心內容和基礎， 構建和完善社區服務體系， 發展社區服務是當前加快經濟社會發展，構建和諧社會的重要內容和必然選擇。加強社區服務體系建設是保障和改善民生、提高居民生活水平和生活質量的民心工程，是拉動內需、擴大就業、促進經濟發展方式轉變的助力工程，是加強和創新社會管理、維護社會和諧穩定的基礎工程。因此，哈爾濱市抓住當前的有利時機，以國務院辦公廳下發的《社區服務體系建設規劃（2011-2015年）》為契機，全面提升社區服務和管理水平，促進社會經濟的全面發展。

一、加強社區服務體系建設的重要性和必要性

社區服務體系是指以社區為基本單元，以各類社區服務設施為依托，以社區全體居民、駐社區單位為對象，以公共服務、志愿服務、便民利民服務為主要內容，以滿足社區居民生活需求、提高社區居民生活質量為目標的黨委統一領導、政府主導支持、社會多元參與的服務網絡及運行機制。 “十二五”規劃綱要中明確提出要全面開展城市社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。截至2012年末，哈爾濱市居住的總人口達到 10635971人，比上年增加55 867人，社區將承載越來越多的社會職責和功能。與此同時，隨著人們物質生活水平的提升，社區居民對物質、文化生活等方面的需求也日益呈現出多樣化、多層次的趨勢，對社區服務也相應提出了新的、更高的要求。社區作為社會的基本單元，應該更好、更多地擔負起社會職能，將社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體，基本實現社區居（村）民老有所養、殘有所助、孤有所撫、病有所醫、學有所教、難有所幫的居民生活共同體。因此，要切實加強社區服務體系建設，不斷拓寬服務領域、充實服務項目、改進服務手段、提高服務質量，把社區服務作為公共產品向社區居民提供，增強基層服務供給能力，形成有效的社區服務體制和機制，努力提高社區服務水平，使社區居民在社區老有所養、難有所助、想有所為。

二、哈爾濱市社區服務體系建設現狀

近年來，哈爾濱市的社區服務設施日益完善，社區服務內容不斷拓展，各種公共服務項目逐步覆蓋社區，便民、利民的服務項目及服務網點逐步進入社區，方便了社區居民的生活。目前，我市8區10縣（市）共有社區845個，其中城市社區695個。截至目前為止，共創建國家級和諧社區建設示范單位8 個、省級和諧社區建設示范單位59個、市級星級和諧社區462個。 在政府部門的重視下，我市社區從完善社區公共服務設施、改革社區管理體制機制入手，積極構建社區服務管理的新模式、新格局。

（一）發揮輻射引領作用，推進中心社區建設

針對老城區難以建設規模較大的社區用房的實際，解決哈爾濱市寒季時間長，室內公共活動空間不足的問題，我市積極推廣千米以上具有輻射示范引領作用的“中心社區”模式，將中心社區功能定位為“十個中心”，即：便民服務中心、為老服務中心、幫殘扶弱中心、慈善互助中心、文體娛樂中心、教育培訓中心、心理輔導中心、學習宣傳中心、信息服務中心、社會組織服務中心，通過大帶小、一帶多、中心輻射周邊的方式，延伸服務觸角。目前，全市已建成1000平方米以上的中心社區73個，其中2000平方米以上的中心社區公益性用房8處，年底前還將有20處社區公益性用房，總面積達到2000平方米。

（二）創新管理模式，推進社區網格化建設

目前，我市在全市社區全面推開網格化管理模式，將轄區內人、地、物、情、事、組織全部納入網格進行管理。年底前，市區所有社區和縣（市）城關鎮社區將實現網格化管理全覆蓋，力求實現民情聯系無遺漏、社區管理無盲點、社區服務無縫隙，全面實現精細化管理和服務。

（三）配建公益性服務設施，強化基礎設施建設

為了保證社區公益設施建設，市政府要求新建住宅建設項目的開發建設單位必須統一配建公益性服務設施，竣工后移交給區政府，產權歸國家所有。針對部分開發商未移交配建社區用房的情況，市委、市政府領導親自部署，民政、建委、規劃、住房等部門約談開發商對2006年以來未移交的社區配建公益用房進行清理、追繳。同時，積極挖掘資源，將具備條件的閑置鍋爐房改建為社區用房。

（四）創新服務模式，推進特色型社區服務

為了強化社區服務功能，豐富服務內容，全市很多社區都根據自身條件和本社區居民的不同需求，有針對性地開設服務項目，打造服務型、文化型、保障型、平安型等特色社區，形成了各具特色、不同品牌的服務模式，如在規模比較大的社區普遍建立了“一站式繳費”、家政服務“一條龍”等便民服務項目，開展“愛心速遞”、“志愿者服務隊”、“民情氣象站”等載體活動。目前，全市共創辦社區服務網點4萬余個，提供各類便民服務。

（五）加強社區服務建設，完善政策保障體系

為了加強社區服務建設，市政府部門相繼出臺了一系政策，為加強社區服務保駕護航。在社區綜合建設層面，出臺了《關于進一步加強社區建設的意見》、《農村社區建設試點工作方案》和具有一定創新意義的《社區建設管理辦法》；在社區服務管理方面，出臺了《加強和改進社區服務工作的意見》、《強化物業屬地區域管理推進管理重心下移的意見》和《在全市實行社區網格化管理服務的意見》；在社區基礎設施建設方面，出臺了《社區基礎設施達標建設規劃（2009—2011年）》、《居住區公益性服務實施管理暫行辦法》、《做好社區配套公益用房清理移交工作的通知》；在和諧社區創建方面，出臺了《開展“星級和諧社區”創建方案》；在社區干部待遇保障方面，出臺《建立社區兩委成員報酬自然增長機制的意見》。以上政策的出臺，使社區服務體系建設制度化和規范化。

三、制約社區服務體系建設發展的因素分析

隨著物質生活水平的提升，人們對社區服務的要求也不斷提高，居民對公共服務的需求逐漸向個性化、多元化的需求轉變。而實踐中社區服務在服務項目、設施、資源和能力等方面與群眾的要求和期望還存在較大的差距。受哈爾濱市整體經濟社會發展環境的影響，目前我市的社區服務體系建設仍然處于初級階段。一方面社區服務功能不完善，資源匱乏，受益面窄，專業性不強；另一方面，服務供給方面也存在諸多問題，如資金短缺、社區服務職責不清、缺乏規劃，服務人才短缺、服務設施不足、社會參與機制亟需完善等問題。

（一）社區人才短缺，整體素質偏低

目前，我市社區服務隊伍整體素質偏低，還沒有形成一支職業化、專業性強的社區服務隊伍，而且多數人都沒有接受過系統的社區服務技能培訓，普遍存在年齡偏大、學歷偏低、工作績效差等問題。雖然我市近幾年招錄了一些大學生充實到社區服務隊伍中，但由于缺乏工作經驗，一時也難以完全勝任社區復雜的工作。同時，社區服務中一些具有技術含量的服務工作，比如醫療保健、心理輔導等在我市絕大多數社區都很難開展。從發達國家的經驗來看，社區服務要求從業人員具有相當多的專業知識和技能，如英國從事社區照料和管理的專業人員均受過水平不等的專業訓練。所以培養一支專業化、職業化的社區服務隊伍，提升社區服務隊伍的整體素質是當前非常重要的一項任務。

（二）社區服務供給不足，不能滿足廣大居民的實際需求

目前，我市社區服務對象單一，服務對象集中在孤、老、殘、困、榮譽軍人等特定的扶貧、濟困、助殘、幫老方面， 服務方式還是以傳統項目為主， 有些社區雖然增加了一些文娛類項目， 但由于場地等問題， 也很難滿足全體社區成員的需求。由于資金有限，很多社區存在設施落后、功能不全、社區辦公面積窄小等問題，因此制約了服務項目的開展。以養老服務來說，隨著我市逐步邁入老齡社會，社區內老年人口不斷增加，老年人所需要的各種服務也不斷增多。但社區所提供的服務絕大多數還停留在以往簡單的服務項目，而一些特殊的養老服務項目還未能及時補充。有的條件稍好些的社區即便開展了服務，也是非常簡單，未能真正起到作用。與此同時，外來人口、殘疾人、弱智兒童等特殊群體所需要的服務也都未能有效地供給，這是我市社區在未來一段時間亟需加強和改進的地方。

（三）社區資金不足，基礎設施薄弱

由于目前我市社區服務資金來源比較單一，還是以政府撥款為主，因此在資金方面存在困難。由于資金不足，造成我市很多社區基礎設施條件差，不能有效地開展服務。目前，社區服務設施和活動場所數量有限，稍好一些的社區有圖書室、音樂室、健身室、電腦室、室外塑膠門球場等設施，條件稍差的一些社區，就連自身的辦公條件都不能滿足，更談不上場地和配套設施，因而極大地制約了社區服務的開展。

（四）社區制度規范缺位，發展無章可循

完善的法律制度是社區服務發展的重要保證，它不僅關系到社區服務發展水平的高低，而且對其能否持之以恒地深入發展起著決定性的作用。近年來，在社區服務發展形勢的迫切要求下，市政府有關部門相繼出臺了一些政策法規，但由于沒有及時地出臺配套的實施細則，導致政策缺乏可操作性。另外，有些政策法規雖然較為明晰，但缺乏權威性，存在執行不到位的問題。與此同時，社區服務發展的各項具體的規章制度，如社區服務項目的決策、過程的監督、效果的評估等制度，都還沒有建立起來。制度規范的缺位，導致社區服務發展處于無章可循的境地，使社區發展缺乏制度化保障。

四、進一步加強哈爾濱市社區服務體系建設的對策建議

“十二五”期間是社區服務體系建設的關鍵時期，實現全面建設小康社會的目標離不開社區服務，滿足城鄉居民過上美好、幸福生活的新期待更離不開社區服務。哈爾濱市應該積極按照國家“十二五規劃綱要和即將配套出臺的《城鄉社區服務體系建設“十二五”規劃》中的規劃部署，結合我市的實際情況，加快制定符合我市建設發展的社區建設“十二五”規劃，從而加快推動我市社區服務體系的建設發展。

（一）加強組織領導，完善扶持政策

我市各級政府要充分認識新形勢下搞好社區服務的重要性和必要性，把加強社區服務體系建設與提高居民生活質量、構建社區養老服務體系、實施社會救助和再就業工程、促進社會和諧發展等各項工作緊密結合起來。要建立健全政府統一領導、民政部門牽頭、相關部門配合、社會廣泛參與的社區服務管理體制和工作機制。相關各部門要加強業務指導，提高服務水平，根據各自職能進一步制定促進社區服務發展的政策措施。同時，我市各級政府還要在社區服務體系建設工作中發揮主導作用，加強統籌規劃和政策指導，因地制宜地制訂社區服務發展規劃，確定發展目標和重點，完善相關政策措施，促進社區服務各項工作的落實。同時，我市各級政府應將社區服務體系建設納入地方經濟和社會發展規劃，納入城市規劃和土地利用總體規劃，對社區公共服務用地切實予以保證；對閑置的賓館、培訓中心、福利設施、辦公用房優先用于社區服務，進一步完善社區服務稅收、公用事業收費、用工保險、工商和社會組織登記等優惠政策，鼓勵發展社區服務業。

（二）多渠道籌集資金，加大社區服務體系建設

多渠道籌集資金是保障社區服務體系建設順利進行的必要保障。要想改變當前我市社區公共基礎設施建設滯后的局面，單純依靠政府財政撥款顯然無法改變資金緊張的局面。因此，建議結合我市的自身發展情況，在以政府投入為主的模式下，積極拓展基礎設施建設資金的籌集渠道。第一，社區服務體系建設的資金應遵循多元化原則，采取合資、合股、股份制等形式，創辦一些示范性強，社會效益好的福利機構，吸引更多的資金投入，推動社會福利化進程；通過發行彩票或通過稅收杠桿政策調節投資方向，動員和鼓勵企事業單位、社會團體和個人以投資、捐資等方式多渠道籌集社會資金。第二，采取與優勢部門、大型企業聯動開發的辦法。如電力、通信等部門，通過與這些優勢部門建立互利互惠的利益關系，吸引他們投資到社區建設中來，實現雙贏。第三，積極創造有利條件，吸引外來資金用于基礎設施建設。通過制定和出臺相應的政策，提供一些優惠、便利的投資條件，吸引外資對基礎設施建設進行投資。第四，財政部門加強對社區建設的投入，保障公益性、福利性的公共設施建設。對一些公益性、福利性強、產業性弱的社區服務項目，實行民辦公助。對經營性強和有很大市場需求的服務項目，如一些養老設施、文體設施、便民設施可以放開社區服務業市場，允許正常的服務收費和投資回報。

（三）壯大服務隊伍，推進社區服務人才專業化、職業化建設

我市應積極制定社區服務隊伍發展規劃，形成一支專業素質較高、服務能力較強、具備專業化和職業化的社區服務隊伍。第一，制定社區服務人才隊伍培養發展計劃。按照《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020）》要求，把社區服務人才隊伍建設納入我市人才發展規劃，研究制定社區服務人才隊伍培養發展計劃，鼓勵、吸引優秀人才向社區流動，既引來人才，又留住人才，不斷壯大我市社區服務的人才隊伍。第二，積極推進社區服務人才隊伍專業化、職業化。根據工作需要，面向社會公開招聘，配備一定數量的專職社區工作者。積極開發社區服務工作崗位，擴大就業范圍，吸納更多的人從事社區服務工作。擴大社區服務人員的來源渠道，鼓勵黨政機關和企事業單位的工作人員到社區幫助工作，鼓勵大中專畢業生、復轉軍人、社會工作人員等優秀人才到社區工作，優化社區服務人才的結構。加強各類高等學校和科研機構社區服務研究和社區服務相關學科的建設，為社區服務體系培養各類專業人才。第三，建立和健全社區服務人才培養制度。采取多種方式加強對社區服務人員的培訓，不斷提高他們的服務意識、職業素質和專業水平。建立健全人才激勵制度，依照相關法律政策規定落實社區服務人員的生活補貼、工資、社會保險等福利待遇。關心社區服務人才的成長進步，探索建立培養發展黨員，招錄公務員，選拔基層干部，評選勞動模范等制度渠道。

（四）加大基礎設施建設，合理安排社區服務網點

我市應加大社區服務基礎設施建設投入，綜合考慮服務人群和覆蓋半徑，逐步建立起以社區綜合服務設施為依托、專項服務設施為補充、服務網點為配套、社區信息平臺為支持的社區服務設施網絡。按照人口規模適度、服務管理方便、資源配置有效、功能相對齊全的要求，合理地確定社區服務設施的數量、選址布局、建設方式、功能劃分。重點發展社區居民購物、餐飲、維修、美容美發、家庭服務、物流配送等服務，同時注意培育新型服務業態和服務品牌。鼓勵有實力的企業運用連鎖經營的方式到社區設立超市、便利店、標準化菜店和早餐網點等便民利民網點。鼓勵郵政、金融、電信、供銷、燃氣、自來水、電力等公用事業服務單位在社區設點服務，滿足居民多樣化生活需求。統籌家庭服務業發展，

（下轉第61頁）

（上接第54頁）

支持大型家庭服務企業運用連鎖經營等方式到社區設立便民站點。

（五）改善基礎設施，推進社區信息化建設

《社區服務體系建設規劃（2011～2015年）》提出要大力推進社區信息化建設，改善社區信息基礎設施，加快推進寬帶接入，逐步推廣適合社區居民需求的信息化手段，提高居民信息技術運用能力。整合社區就業、社保、低保、衛生、計生、文化、培訓等公共服務信息，發展面向社區居民的“一站式”服務。哈爾濱市應力爭在“十二五”期間將社區服務信息化建設工程列為重點工程，建立居民、家庭、社會組織、社區活動電子檔案，實現社區服務隊伍、服務人員、服務對象信息數字化?？梢栽谖沂羞x取幾個條件好、資金足的社區作為試點，通過加強社區網絡建設切實為居民提供更便捷、更優質、更人本的服務，從而逐步實現行政管理、社會事務、便民服務等社區管理服務一體化。

（六）加大宣傳力度， 動員群眾參與社區服務

目前，我市很多社區的大部分居民并沒有充分參與到社區服務中來，群眾的參與意識不足，因此亟需強化宣傳教育，培養社區群眾的參與意識和服務意識，使他們意識到享受社區服務和參與社區服務既是權利也是義務。通過加大宣傳力度，使社會和公民理解和認識社區服務的概念、內容及其重大意義，培養社區成員的社區意識，增強全社會對建立社區服務體系迫切性、必要性的認識，盡快地使社區服務深入人心，提高行動的積極性、公眾性、社會性。通過解決大多數社區成員普遍關心的熱點、難點問題，激發大家共同參與社區服務的熱情。