新型城鎮化背景下的城市居住用地集約利用評價研究

摘要[目的]從微觀層次對城市居住用地集約利用評價，為城市居住用地的合理布局和提高居住用地集約利用提供依據。[方法]選取土地利用程度、土地投入水平、土地利用效率中3個層次的5個指標，運用多因素綜合評價法、特爾斐法等進行數據處理和綜合評價。[結果]福清市154個居住功能區中，有4個過度利用功能區，土地面積為29.02 hm2；8個集約利用功能區，土地面積82.83 hm2；86個中度利用功能區，土地面積876.76 hm2；56個低度利用功能區，土地面積349.36 hm2。總體上福清市城市居住用地集約利用水平屬于中度利用水平。[結論]隨著城鎮化速度的加快，城市居住用地供需矛盾越來越突出，調整土地利用結構和提高集約節約利用水平勢在必行，因此，必須從規劃源頭、深度挖潛、嚴格標準、優化結構4個方面促進城市居住用地合理布局和集約利用。

關鍵詞城市居住用地；集約利用評價；城鎮化；福清市

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）23-08020-03

基金項目國土資源部2013年度“建設用地節約集約利用狀況評價”課題。

作者簡介葛小鳳（1976-），女，福建建甌人，工程師，碩士，從事土地規劃、土地評價等研究。

收稿日期20140707城市土地是城市經濟發展和社會建設的載體，同時是最具活力、增值潛力最大的資產形式[1]。居住用地是城市土地的主要用地類型。城市居住用地通常占城市總用地的40%，部分發達國家達70%[2]。近年來，隨著我國城鎮化步伐的加快，居住用地呈現出快速無序擴張態勢，而且仍然存在低效利用和閑置浪費現象。在中共十八大提出的新型城鎮化背景下，未來“城市邊界”的劃定，城市土地資源將越來越稀缺，城市居住用地供需矛盾也將越來越突出。為保障城市經濟社會穩定健康發展，保證城市居住用地合理布局和高效利用，提高城市居住用地集約利用水平是既科學又和諧的有效途徑。筆者從福清市城市居住用地的集約利用評價及提高城市居住用地集約利用對策的角度出發，通過開展城市居住用地集約評價，摸清福清市居住用地利用狀況家底，為福清市居住用地集約利用具體分布提供有價值的參考依據，同時為福清市開展低效用地再開發、“三舊改造”等工作做好詳實的準備，從而促進福清市城市居住用地高效、有序、集約利用。

1研究區概況及數據來源

1.1研究區概況福清地處福建省東南沿海，是全國首批綜合改革試點縣市、全國村鎮建設試點縣市和全國首批海峽兩岸農業合作實驗區之一。福清市縣域經濟競爭力長期位居全國百強30位以內，2012年經濟總量位居福建省縣市第三。2012年福清市城鎮化水平達55%，按照《福清市城市總體規劃綱要（2010-2030）》，到2020年福清市城鎮化率達65%，到2030年福清市城鎮化率達75%，未來福清市城鎮化將進入高速發展階段。2012年福清市中心城區城市建設用地總面積為3 485 hm2，居住用地面積為1 740 hm2；居住總人口約16.10萬，平均人口密度為120人/hm2；居住用地總建筑面積1 849.30萬hm2，居住功能區的綜合容積率為1.38。

1.2福清市城市居住用地集約利用評價基本評價單元劃分基本評價單元是功能區劃分的最小單位，是由街道、馬路等線狀分割線圍成的獨立區域，通常以一個完整街區作為一個基本評價單元[3]。福清市居住用地評價單元也基本以一個完整的街區作為一個單元，其劃定主要是以2012年福清市土地利用現狀圖、2012年福清市遙感影像圖與城市總體規劃進行套合分析，將現狀基本為居住用地（居住用地占功能區面積60%以上），且規劃主導用途為居住用地的完整的街區形成的地塊劃為居住功能區。同時，將居住區級及以下的商服用地、公共管理與公共服務用地、中小學用地、宗教用地、街巷用地、居住區內零散的小型工業用地、倉儲用地、空閑地就近劃歸相應的居住功能區內。最終福清市居住用地共劃定了154個居住功能區，總面積1 337.97 hm2。

1.3數據來源社會經濟數據來源于2013年《福清市統計年鑒》、《福建統計年鑒》；用地數據來源于福清市2012年土地利用變更數據庫、福清市城鎮地籍調查成果等土地部門的資料；規劃數據來源于福清市建設部門提供的規劃成果；其他相關資料來源于外業調查等資料。

2福清市城市居住用地集約利用評價指標體系構建

2.1指標體系構建經綜合考慮，選取土地投入水平、土地利用程度、土地利用效率3個層次5個微觀指標作為福清市城市居住用地集約利用評價指標。具體指標體系見。

居住用地集約利用評價指標體系

評價目標層子目標指標層指標解釋相關類型居住用地利用土地利用強度綜合容積率居住功能區內的各類建筑總面積（萬m2），居住功能區土地面積（hm2）適度相關集約度評價指建筑密度居住功能區內的各類建筑基底面積（萬m2）/居住功能區土地面積（hm2）適度相關標體系人口密度居住功能區內的居住人口（人）/居住功能區土地面積（hm2）適度相關土地投入水平基礎設施完備度居住功能區內的水、電、路等基礎設施的配套程度正向相關土地利用效率住宅地價實現水平居住功能區現狀條件下的單位土地市場地價（元/m2）/居住功能區達到規劃條正向相關〖4〗件下所能實現的單位土地市場地價（元/m2）

2.2指標數據處理各指標數據處理如下：

（1）綜合容積率。從福清市城鎮地籍成果中提取各居住功能區范圍內的土地面積和建筑面積總數，計算得出功能區的綜合容積率。

（2）建筑密度。從城鎮地籍成果中提取功能區范圍內的建筑物基底面積合計數與土地面積的比值作為該功能區的建筑密度。

（3）基礎設施完備度。福清市2011年基準地價修編成果將福清市中心城區土地共分為5級，由于土地等級與基礎設施的配套情況有一定關聯性，因此，此次評價中的基礎設施完備度現狀分值計算依據土地分級情況和專家打分的方法來確定。具體方法為將基準地價中的基礎設施范圍擴展到交通設施、給排水、能源保障、通訊設施、防災減災設施5個方面；請熟悉福清市基礎設施建設的相關人員對不同級別土地范圍的各項基礎設施進行打分，并按一定權重計算得出各土地等級的基礎設施完備度分值，與功能區范圍進行空間位置對應，得出各功能區的基礎設施完備度。

（4）人口密度。根據所收集到的社區人口網格數據、各居住小區人口以及社區總人口等數據，與功能區范圍進行銜接、匯總或分解，獲得功能區的人口數，結合土地面積測算人口密度。

（5）住宅地價實現水平。依據基準地價成果及外業調查成果，采用各居住功能區范圍內的樓面價與功能區規劃樓面價的比值，近似作為該居住功能區的地價實現水平現狀值。

2.3數據標準化處理與權重確定

2.3.1評價指標標準化。評價指標標準化應采用標準值比例推算法，初始值指標標準化公式為：

Fi0=biui

式中，Fi0為第i項指標標準化初始值；ui為第i項指標理想值；bi為第i項指標實際值。

根據有關指標或對應理想值的特征差異，需要對指標標準化值的初始值按照以下原則處理，確定各項指標標準化值Fi。具體原則如下：①若Fi0≥1，Fi=1，表示指標實際值為合理狀態；②若Fi0<1，Fi=Fi0，計算結果表示評價的功能區的對應指標實際值與理想值的差距。

2.3.2權重確定。采用特爾斐法確定指標權重，依據《原平等20個小城市建設用地節約集約利用評價操作手冊》（以下簡稱《手冊》）規定的指標權重值范圍，邀請省、市各級專家15位，在各位專家不相互協商的情況下開展共2輪打分，第一輪打分后，將打分分值中超出《手冊》范圍的個別指標權重分值予以剔除，若每個指標權重合理分值剩余個數小于10個，則該輪打分重新進行，若每個指標權重合理分值大于10個，剩余的合理分值計算均值，作為第二輪打分參考。第二輪打分的分值中，并未發現不合理分值，且每個指標權重合理分值個數均超過10個，符合《手冊》中專家打分法的相關規定。因此，直接將第二輪打分均值確定為各指標權重終值，具體見。

居住用地評價權重

指標類型評價指標目標權重土地利用強度綜合容積率0.41建筑密度0.07人口密度0.27土地投入水平基礎設施完備度0.14土地利用效率住宅地價實現水平0.11

2.4集約利用指數計算及土地利用狀況類型劃分

2.4.1集約利用指數計算方法。功能區土地利用集約度（λ）的計算按照下列公式進行：

λ=ni=1（βi×Fi）×100

式中，λ為功能區的土地利用集約度；βi為第i項指標權重；Fi為第i項指標的標準化值。

2.4.2計算結果及分析。根據集約利用指數的計算方法，福清市城市居住用地集約利用度匯總見。

由可知，居住功能區的集約利用指數相對集中分布于55～65分之間，該區間范圍內居住功能區48個，占居住功能區總數的31.17%，面積占居住功能區總面積的38.65%。集約利用指數在95分以上的4個居住功能區全部位于老城區，現狀容積率和建筑密度過高，均超出了福州市規劃控制的最高標準，存在交通擁擠、停車不便等問題。因此，單獨將居住功能區進行統計，采取總分頻率曲線圖法結合實際情況分析，劃分為4個土地利用狀況類型區：過度利用（λ>95）、集約利用（80<λ≤95）、中度利用（50<λ≤80）、低度利用（λ≤50）。

根據上述集約利用指數分級情況，最終確定福清市154個功能區中：有4個過度利用功能區，土地面積為29.02 hm2；8個集約利用功能區，土地面積82.83 hm2；86個中度利用功能區，土地面積876.76 hm2；56個低度利用功能區，土地面積349.36 hm2。從可以看出，福清市中度利用的面積比例高達65.73%，因此總體上福清市城市居住用地的集約利用水平屬于中度利用。

從福清市居住用地集約利用評價結果圖看，福清市城市居住用地集約利用分布存在區域差異，其集約度呈現了由城市中心向城市郊區逐漸降低的梯度變化規律。其中：過度利用主要分布在玉屏街道的老城區，集約利用區域主要分布在音西街道新城區；中度利用分布面積廣，福清市7個街道均有分布；低度利用主要分布在福清市郊區的村莊。福清市新老城區也呈現出明顯的集約利用特點，以新城區來看，音西街道西部新城區的住宅小區均嚴格按照城市規劃建設，綜合容積率高，整體布局比較合理，集約利用水平較高；而玉屏街道老城區及周邊的普遍存在建筑密度相對較高、布局散亂、閑置和低效用地仍然存在等問題，從土地投入看，基礎設施配套不足，易導致過度擁擠、環境惡化等問題。

居住用地集約利用評價結果3結論與建議

目前，我國低效利用土地的城市所占比重十分突出，這從一個側面客觀地反映了我國城市土地利用重外延擴張輕內部挖潛的弊病，使得城市土地的集聚效應未能得到充分發揮 [4]，因此，在新型城鎮化背景下，城市土地集約利用勢在必行。該研究通過對福清市城市居住用地集約利用評價的實證研究得出：福清市城市居住用地集約利用水平基本處于中度利用水平，城市居住用地集約利用可挖潛的潛力較大。

結合福清市的實際情況，建議從以下幾個方面提高福清市城市居住用地節約集約利用水平，具體如下：①科學規劃。首先，根據福清市城市人口資源環境承載的實際情況，科學規劃，合理布局居住用地，真正實現從源頭節約集約利用土地資源；其次，在具體編制過程中，要合理控制居住用地規模，同時要注重在宜居的條件下適當提高居住用地的住宅層數、容積率；再次，要加大福清城市地下空間開發，引導福清市城市居住由平面擴張向立體發展，實現立體化集約用地。②深度挖掘潛力。今后福清市城市居住用地的開發利用應該注重內涵挖潛，把舊城改造、低效用地再開發和新區開發有機結合起來，深度挖潛居住用地潛力，從整體上提高城市居住用地集約利用水平。③嚴格用地標準。福清市部分居住用地現狀指標已超出福州市規定的控制標準，尤其是玉屏街道等老城區的居住用地建筑密度過高，應依據相關標準，對建筑密度過高，已造成交通擁擠、環境惡化的區域進行升級改造，合理調整建設用地結構，提升居住品質。④優化建設用地結構。基于福清市工貿港口城市的總定位，穩步推進居住用地的合理增長，引導生活性組團內工業用地的“退二進三”，加強商業和基礎設施的配套建設，保留優質的城市綠地和生態用地。針對中度利用和低度利用的居住功能區，結合城市功能布局調整適時制定建設用地的改造計劃。

安徽農業科學2014年參考文獻

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