淺析我國基層農村協商民主的現狀及對策

潘秋霞 沈玉芳

摘要：協商民主在我國的興起和發展開創了基層農村協商民主的探索化道路，繼浙江溫嶺的“民主懇談會”模式后，相繼出現了較多基層協商民主的創新模式。協商民主以其獨特的優勢給我國基層民主的發展帶來了較好的前景，但是仍舊存在不足和缺陷。本文試圖從其現狀出發，分析問題及其背后的原因，并尋求改善路徑。

關鍵詞：基層協商民主；現狀及問題；價值；完善路徑；

中圖分類號：C912.82文獻標識碼：A文章編號：1674-3520（2014）-06-00333-02引言：

20世紀80年代初，農村經濟體制改革帶來了農村基層民主的發展，至今已取得了較大成效。此外，在民主不斷演進道路中，“協商”一詞以嶄新的形態出現在民主舞臺上，這也為基層農村民主發展帶來了契機。對于農村協商民主的現狀考察、問題分析及其對策研究，有著較大的理論和現實意義。

一、基層協商民主在我國的發展概況

一般認為，“協商民主是指公民、法人在平等、自由的機制與氛圍中就公共事務展開理性商討與公開審議，各抒己見，廣泛表達，權衡各方私人利益與公共利益，達成共識，實現決策的科學、民主與合法的公共決策與公共治理模式”[1]。我國的基層協商民主是隨著基層民主的發展而不斷推進的，改革開放之后，我國將基層民主納入國家民主建設與發展的戰略平臺，“四個民主、兩個公開”是農村基層民主的核心所在；在其后續發展中，民主發展的機制和形式也日漸多樣化，充分顯示了靈活性，“中國地方的民主政治發展迅速，協商、商談或對話的機制被引入各地的民主實踐之中，成為民主治理的重要內容”。[2]

十八屆三中全會的決議中也指出，要推進協商民主廣泛多層制度化發展。在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中，進一步提高協商民主的重要性。

另外，協商民主在基層農村的運用，推動了協商民主發展的又一大進程。“民主懇談會”的形式已繼浙江溫嶺之后開始在浙江全省逐漸推廣，成為一種相對創新、民主的治理模式。另外，“民主理財日”、“民主議政日”、“社區事物民主聽證會”、“民主聽證會”、“民主議事會”、“村民民主評議會”等治理形式，也體現著協商民主的精神內核。

作為一種新興事物，其在我國的發展還有很漫長的道路，在農村還存在著較大的發展空間；與此同時，它亦存在不少問題，試圖在原有體系中尋求發展的突破口，將會是一個新的研究立足點。

二、基層協商民主對于我國農村發展之價值

我國農村，由于地域相對較小、人口較少，人們能夠直接參與村莊事務的機率較大，直接民主式的村民代表大會及村民會議為村民提供了參與的平臺。在此過程中，引入協商民主，又是參與形式的一大創舉，對于農村的發展具有較大的價值。

（一）建立平等、公正、包容、自由的參與平臺

現階段，我國農村的民主協商運行模式主要以決策協商機制為主，村民借助于原有的平臺，在協商民主實踐中通過平等、理性的討論，首先建立起形式上的平等模式。在此基礎上，人人有機會表達自己的想法或公共訴求，消除了參與者身份、社會地位、職業、教育、民族等差異，參與者都可進行自由的“協商”。它改變了大眾被動式的參與模式，在自由的環境中，促進了不同群體間的交流和溝通。

（二）創立對話、討論、溝通的動態形式

基層協商民主以對話、討論和溝通等形式運行，農村村民自己的事情自己解決，切實考慮村民對政府政策和集體利益的需求和偏好，可以避免決策脫離實際，使得制定的政策符合當地、當時的情況，顯示高度的民主性、合理性、合法性，提升公民對政策的理解和支持，有助于政策順利有效地執行。在對話、溝通的環境下，各方面意見和建議都能得以很好地表達，村民與村領導干部能夠積極互動，利于緩解長期以來“自上而下”的治理模式，消解農村的“信任危機”，增強農村自治組織的公信力，也利于提高基層農村管理的效益，健全和完善村民自治制度。

（三）實現農村社區多元利益的均衡

協商的本質其實是利益的相互協調、追求利益最大化的過程。基層協商民主的主體也離不開各個利益群體，他們在平等、有序、自由的平臺中，進行討論溝通，做到了相互尊重、相互妥協。在此過程中，很好保護了弱勢群體的利益，而不是簡單地運用少數服從多數的原則。因此基層協商民主有利于在理性對話中實現利益均衡，緩解農村生活中存在的矛盾和沖突，促進農村的穩定，形成樸實、友善、友愛、正直的民風。

三、我國基層農村協商民主的現狀及存在的問題

到現階段為止，我國將協商民主引入基層，已創新出了不少具體的協商模式，如杭州的“民主議事會”、成都的“村民議事會”、溫嶺的“民主懇談會”等。尤以溫嶺的“民主懇談會”為例，它起源于1999年的“民主懇談活動”，后溫嶺借著經濟發展的契機，大力提升了公民參與政治生活的機會，在此基礎上，規范“民主懇談活動”，將其納入到制度的范疇內，成為一種新型的基層民主政治形式，是協商民主在我國基層自治制度中的創新應用，也被余遜達譽為是基層民主百花園中的一朵奇葩。

但是，任何制度及體制的構建都需要有適宜的經濟、社會條件的基礎，溫嶺作為一個東南沿海的縣級市，它的創舉離不開外部的經濟發展及在此基礎上培育的內在的公民意識。但是，除卻個案，反觀中國基層民主總體現狀：近年來基層民主不斷推進，在完善選舉民主的基礎上也將協商民主納入到基層民主范疇；但是不少調研發現，其實施現狀仍停留在表層，深度化發展缺乏內、外在的條件，基層協商民主的發展也存在不足。以下幾方面問題較突出：

（一）協商過程缺乏制度支撐

我國基層協商民主的運行大多沒有轉變成剛性的制度化的規定，使得基層協商民主的落實浮于表面。同時，基層干部對于協商過程、結果的可控性必然會影響到協商結果的民主性。例如，我國農村的換屆選舉，在一定程度上是基層民主的重要體現，但是在協商過程沒有制度保障的情況下，可能導致協商體系隨著村莊領導干部的去留而改變，協商過程一變再變，缺乏穩定性和長期性；其次，協商過程本身沒有形成制度化、剛性化的規定，例如協商內容、協商主體、協商形式、協商具體步驟等，容易使協商失去民主性質。

（二）協商主體的代表性不足

我國基層農村協商民主的發展還處于探索階段，參與協商的主體也存在局限性，產生方式比較單一。目前公認的方式是自愿報名與隨機抽樣兩種方式，但在一般農村也不普遍，農村的協商更多的是借助于原有的機構，包括村民大會、村民代表大會等。其主體更是局限在固定群體中，從而無法形成新的集團，也間接地局限了協商的內容和質量。另一方面，代表人的發言往往是出于自身利益的考慮，并非基于公共利益，顯示出個人化的特征，缺乏民意的代表性。此外，作為協商民主運行平臺的村民會議及村民代表會議也存在較多不足：村民會議的實際到會率并不高；村民代表的文化水平有限，使得村民會議談論的議題無法向深度、廣度發展。

（三）協商主題和內容具有明顯的權威導向性

在我國基層協商民主實踐中，參與協商討論的議題一般由基層組織或領導干部提出。較多地方領導并沒有制定強有力的激勵措施，只是迫于上級的壓力而推行本模式；而很多地方沒有形成民主協商的制度，或者已形成的協商制度顯得過于形式化、表面化，難以使農村協商民主在有限的時空里發揮應有的作用；其次，有些領導干部為了完成規定任務或者根據需要設定協商討論議題，普通公民想討論的問題被排除在外，例如拆遷、修路等民生問題。這充分顯示了領導干部對整個協商內容的可控性較強，如不合理運用，協商會轉變成完全的支配，也會打擊公民參與協商的積極性和興趣，致使協商質量下降。

（四）協商民主操作性不強

我國農村協商民主并未確立起完善的制度體系，協商民主的成分一般都體現在一般性的基層民主實踐活動中。村委會下屬組織一般包括人民調解、治安保衛、公共衛生、計劃生育等有關組織。下屬組織在處理村務時，協商的成分并不明顯，民主決策的流程雖有具體規定，民主決策中也有民主懇談的條目，但是具體懇談的形式、程序、方法等均無細則，文件性的規定只是將其限定在形式上，實際的操作性無法保證。

四、完善農村基層協商民主的對策

我國基層農村協商民主是基層民主發展的一大契機，主要以“基層自治”為依托，在農村基層原有的機構及事務中，開創協商體系，將其作為民主決策的一大“助推器”。在此基礎上，可以從以下幾方面入手尋求完善：

（一）參與主體

我國農村現有村委會及黨支部兩分支，另外還包括監督委員會、經濟合作社等，村中事務基本圍繞這些機構和主體展開，同時采取“村民會議”、“村民代表會議”、“村班子聯席會議”、“村黨員會議”等形式，其中涉及的人員既有在村中任職的領導干部和相關公職人員，也有廣大村民。在此基礎上形成的協商，其參與主體還不夠多元化。

擴充主體，增加主體的多元性在協商民主中顯得至關重要。在我國農村，協商參與主體應包括廣大村民、基層干部、農村合作小組、利益集團、資深人士等。擴充主體可以從以下幾方面入手：完善村務、決策、預案等項目的公示制度，充分保障村民的知情權，在村民參與協商前，使之對協商內容有一個基礎的了解；組織專門人員進行廣泛宣傳、普及協商知識，提升民眾參與的信心，從而廣泛投入到協商中；組織機構，例如農村教育小組，展開協商的培訓會，增強民眾參與協商的能力，從而保證參與度；發揮電視廣播的媒體作用，廣播不需要太高的文化水平的要求，因而也就較能適應各種文化程度的受眾，可充分擴大協商信息在農村的覆蓋率，將不同階層的民眾拉入協商體系中，也就間接保障了協商參與主體的多元性。

（二）協商內容

我國現階段農村協商的內容不夠多樣化、普遍化、具體化，缺乏一定的時代性。在新農村建設的今天，完善民主協商的內容也成為協商民主的探討熱點之一。完善協商內容，可以從以下兩方面入手：一方面，是事關農村經濟發展問題的協商，包括村集體土地的承包和租賃、集體企業改制、集體舉債、集體資產處置等，這些事關集體利益的方案出臺必須經過多道相對民主的程序，包括議案的提出、公示、協商、會議討論、決定等，其中協商環節必不可少；另一方面是事關農村文化、社會事業發展問題的協商，包括與村民利益密切相關的公共設施建設的相關決策，如修路、修水庫、修路燈等；計劃生育政策的完善推行；農戶修房建房的相關審批程序的出臺；社會救助救濟申請的審批程序的議定；村民維權程序的商定；志愿者服務體系的規范化等問題。

（三）協商形式

現階段，我國基層協商民主已經有了較多的創新形式，包括“民主懇談會”、“民主聽證會”、“民主議事會”，另外還有“村民代表大會”、“村民會議”等。

但是，所有的創新都來源于實踐，只有群眾在實踐中的創造才能在運行中發揮出最大的效用，這些已有的新形式并不適用于每一個農村，只有與該農村的實際土壤相融合，才能使協商民主得以運行。所以在借鑒原有的協商形式的基礎上，創新、改造是必不可少的一步，在這一過程中，我們須堅守一些最基本的原則。

一方面，作為中國共產黨領導下的社會主義人民民主專政的國家，堅守黨的領導是基本準則；同樣，在基層農村的民主協商中也離不開黨支部的領導。我們需要制度化的明確的規則和條例來保障未剛性化的協商民主，這一過程，需要黨支委有步驟、合理、合法、民主的領導。

另一方面，確立剛性的規則、弱化人為控制的因素、規范整個程序，也是協商民主在形式上所需要改進之處。在“自主自愿、鼓勵參與”的氛圍下，制定一定的協商規則，包括協商相關會議的確立及開展、協商人員的安排和通知、協商議題的審核與確立、協商過程的平等與權利保障、協商后的公示等。

五、結語

在我國社會主義民主建設過程中，推進協商民主，是理論和實踐的一大創新；將其運用于我國基層農村，也會成長為基層民主發展的助推器。近階段，協商民主在我國農村的發展已取得了不少效益，但其發展不可能一蹴而就，其理論需要進一步考察和補充，走出中國特色，促進民主完善。

參考文獻：

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