農民工市民化存在的主要問題及其解決對策

摘要分析了我國農民工市民化存在的主要問題，包括：農民工的權利保障有待于進一步加強，農民工社會保險參保率低，農民工子女教育問題面對的困難較多，農民工在城市居住條件差。指出推進農民工市民化應當完善農民工的社會救助機制，加快完善全面覆蓋農民工的社會保障體系，加大改革力度落實平等的受教育權，建立多層次的農民工住房保障體系，加快戶籍制度改革。

關鍵詞農民工市民化；問題；對策

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）23-08075-05

基金項目國家社會科學基金2013年度一般項目“民族地區土地流轉中農民的可持續發展問題研究”（13BMZ076）；中央民族大學2014年度自主科研計劃項目“新型城鎮化背景下民族地區農村轉移勞動力就業問題研究”（ 2014MDGLXYQN05）的階段性成果。

作者簡介李鳳梅（1974- ），女，黑龍江佳木斯人，副教授，博士，碩士生導師，從事公共政策研究。

收稿日期201407092014年 3月5日國務院總理李克強在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上作政府工作報告中表示：今后一個時期，著重解決好現有“三個1億人”問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。這里的“約1億農業轉移人口落戶城鎮”指的就是農民工市民化。筆者把農民工市民化的內涵界定為：以農民工整體融入城市公共服務體系為核心，促進農民工的社會融合，讓他們的孩子融入學校，本人融入企業，家庭融入社區，整個群體融入城鎮，也就是讓農民工在城市“有活干、有學上、有房住、有保障”。相關研究表明，“十二五”期間是推動農民工市民化的關鍵時期，重點是解決農民工進城后與城鎮居民享受均等的公共服務的問題，從而扎實提高人口城鎮化的水平，促進農民工共享改革開放成果。

1農民工市民化是我國經濟社會發展的必然要求

1.1農民工市民化能延長人口紅利勞動力供應特別充分，工資成本就會很低，勞動力資源豐富和成本優勢就是人口紅利。在探討我國為什么能夠用幾十年時間快速成為世界工廠和世界經濟增長引擎的時候，很多人認為“人口紅利”是一個至關重要的因素。南方勞動密集型產業的發展，實際上就是勞動力支撐了產業的發展，得益于人口紅利。然而據報道：2012年，國內勞動年齡人口為93 727萬，比2011年減少345萬，這是國內勞動年齡人口在相當長時期里第一次出現絕對下降。到了2013年，勞動年齡人口不但較上年減少244萬人，勞動年齡人口占比更是下降至67.6%，減少了1.6個百分點[1]。勞動力資源總量持續下降顯示我國勞動力無限供給的時代已經結束。盡管我國農村勞動力轉移已經面臨劉易斯拐點，但我國農村勞動力的總量仍然是過剩的，勞動力由農業部門向非農部門轉移的潛力依然很大，農民工市民化能將更多的農村勞動力釋放出來，為城市勞動力需求的滿足提供充足保證。

1.2農民工市民化有利于增加消費、拉動內需，推動城鎮化發展目前，我國農村人均消費水平較低，耐用消費品人均擁有量也遠遠低于城鎮居民，居住環境和住房質量更是落后一籌。伴隨農民工市民化，隨著消費能力的提升，在消費環境已得到改變的情況下，其消費意愿必然大大提高，衣食住行方面必然得到消費升級。“有關方面數據表明，2010年我國農村居民消費水平為4 455元，城鎮居民為15 900元，城鎮居民消費水平是農村居民的3.6倍。按此測算，一個農民轉化為市民，消費需求將會增加1萬多元。城鎮化率每年提高1個百分點，可以吸納1 000多萬農村人口進城，進而帶動1 000多億元的消費需求，而相應增加的投資需求會更多。目前我國農民工總量達2.4億人，其中外出農民工約1.5億人，農村還有相當數量的富余勞動力，城鎮化蘊涵的內需潛力巨大。[2]”

1.3農民工市民化能從根本上解決“三農”問題我國“三農”問題的根本原因是農民在人均不足半公頃的土地上無法過上小康生活。其唯一的出路是減少農民，增加市民。然而由于城鄉二元的戶籍政策使得農民工不能在城市安居樂業，象候鳥一樣奔波于城鄉之間，把青壯年奉獻給了城市，把人口紅利留在發達地區。這種不徹底的農村勞動力轉移方式不僅沒有解決城鄉貧富差距，反倒進一步拉大了區域、城鄉的經濟差距，使“三農”問題更加突出。農民工市民化通過土地流轉，減少農民，使農業向規模化、現代化、產業化方向發展，徹底扭轉這種資源錯配的現象，徹底解決“三農”問題。

1.4農民工市民化可以促進社會的和諧穩定世界各國現代化最基本的人口特征是原有的大部分農民進城轉變為市民，所以從歷史發展的趨勢上講，城鄉二元戶籍制度下農民工這種特殊的人口現象將會終結。農民工市民化不僅關系內需，更是關乎民生。農民工這個低收入的社會群體，其邊緣人的特征非常明顯，如果他們既無法在城鎮立足，又無法在農村得到最后的保障，自身權利的缺失必將導致社會矛盾的累積，處理不好將會是重大的社會隱患。因此，對于政府來說，在城市管理體制和政策上，應當轉變觀念，不能只要勞動力不要人口，要采取措施給農民工更多的社會關愛，要努力促進農民工的社會融合，讓他們在城鎮安居樂業，對促進城市經濟繁榮、社會和諧穩定，有著不容置疑的重大作用。

2農民工市民化存在的主要問題

2.1農民工的權利保障有待于進一步加強原來計劃經濟體制下，為保證城市居民就業，農民被限制進入某些職業和某些工種，這種做法嚴重地損害了農民的平等就業權，給外出就業的農民帶上了歧視的標簽。2004年中央1號文件提出進一步清理和取消針對農民進城就業的歧視性規定保障進城就業農民的合法權益。2006年發布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》強調我國逐步實行城鄉平等的就業制度。隨著2007年《勞動合同法》、《勞動爭議調解仲裁法》、《就業促進法》的頒布，從法律框架層面上來講，基本上消除了農民工的就業歧視，促進了就業機會的平等，農民工權益保護的力度也明顯加強。當前，農民工的社會地位和權利保障較以往已經有了很大的變化，但也存在一些突出的問題。國家統計局在其政府網站上發布的《2013年全國農民工監測調查報告》這樣描述：“2013年全國農民工達2.69億人，平均年齡37.6歲，近8成有初高中文化，人均月收入2 609元，人均月消費892元。外出農民工年從業時間平均為9.9個月，月從業時間平均為25.2天，日從業時間平均為8.8個小時。外出農民工被拖欠工資的比重為0.8%，與雇主或單位簽訂了勞動合同的農民工比重為41.3%。”工資低、勞動時間長、就業過程中始終處于弱勢地位、個人合法權益得不到保障是農民工的主要生存狀態。據報道：中國社會科學院社會學研究所《社會心態藍皮書》對北京、廣東、江蘇、浙江和四川5個省市農民工的調查發現，64%的調查對象認為社會不公平，47%的調查對象表示自己外出打工期間受到的不公平對待“比較多”。在受到不公平對待時，大部分農民工（約63%）表示氣憤，大多數人（約60%）會采取“不干了或忍氣吞聲”等消極逃避的方法來應對不公平的待遇，部分人（約14%）會選擇求助國家機關等正規維權途徑，還有部分人（約15%）選擇恐嚇事主等非正規途徑，極少數人（約9%）會采取破壞性的泄憤方式[3]。

2.2社會保險參保率低目前，城鎮養老、醫療、失業、工傷、生育五項基本養老保險在制度層面上并沒有把農民工排斥在外，但因政策門檻較高，農民工參保還存在許多實際的困難。據國家統計局《2013年全國農民工監測調查報告》顯示：2013年底，外出農民工基本養老保險參保率為15.7%，醫療保險參保率17.6%，工傷保險參保率28.5%，失業保險參保率9.1%、生育保險6.6%。

2.2.1農民工繳費能力不足，繳費意愿不強。目前我國城鎮職工五項社會保險的費率合計約占工資總額的40%，其中用人單位應承擔的費率合計約占本單位職工工資總額的30%，個人應承擔的費率占本人工資的11%，其中，由用人單位應承擔的養老保險費率為20%，目前絕大多數地區的單位費率都按這一標準執行[4]。2013年外出農民工月平均收入2 609元，那么五險齊征個人繳費額則將近300元，在這“姜你軍”、“蒜你狠”的物價通脹時期，對于工資收入僅能“養家糊口”的農民工來說，現金收入的減少就意味著全家生活支出的緊張，甚至會入不敷出，所以多數農民工寧愿當前不參保。

2.2.2企業繳費缺乏監管。國家統計局《2013年全國農民工監測調查報告》數據顯示：在農民工中，從事制造業的比重最大，占31.4%，其次是建筑業占22.2%，服務業占10.6%，批發零售業占11.3%，交通運輸倉儲和郵政業占6.3%，住宿餐飲業占5.9%。上文顯示農民工的就業主體絕大多數屬于勞動密集型企業或小微企業，占本單位職工工資總額30%的社會保險繳費額在企業成本中所占比重較大，在經濟下滑期間，生產經營更加困難，許多企業陷入虧損甚至面臨倒閉的困境，如果政府監管缺位的話，企業能少交就少交，能拖欠則拖欠。

2.2.3不同地區、省份社保關系接續難。據報道：我國有2.6億農民工，其中1.5億人在城鄉間流動，6 000多萬人跨省流動。不論是哪一種流動，都涉及社保轉移接續的問題。人力資源和社會保障部社保中心統計數據顯示，2011年全國開具基本養老保險參保繳費憑證已轉移接續的人中，成功轉移的人僅20%，約八成的人流動后，要么沒有就業，要么就業后沒去辦理或沒辦理成功[5]。2014年2月21日國務院頒布了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號）顯示，新制度實現了兩個統一，一個是城鄉繳費標準的統一，另一個是管理服務以及信息系統的統一。但跨地區轉移城鄉居民養老保險關系的，仍然只能轉移個人賬戶的全部儲存額，而統籌基金即企業繳費部分還是全部或大部分留給原城市或原地區，這種不合理的制度設計仍未改變。由社保待遇較低的地區向社保待遇較高的地區社保轉移接續難的問題并未得到實質性的解決。

2.3農民工子女教育問題面對的困難較多2013年5月10日全國婦聯發布的《全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》中披露：“我國0至7歲農村留守兒童和城鄉流動兒童已達到9 683萬，其中近205.7萬留守兒童處于獨居狀態。”另外，據報道：“截至2013年年底，全國義務教育階段的隨遷子女共約1 277萬人，占到義務教育學生總數的9.3%。”[6]農民工子女無論是選擇在城鄉流動還是留守，其健康成長和教育往往都得不到很好的保障。對隨遷子女來說，首先是學前教育的缺位。目前由于學前教育不是義務教育，不具有強制性、免費性和普惠性，農民工子女難以進入公立幼兒園，進的往往是民辦的、非注冊的或家庭幼兒園，這些幼兒園條件差、好老師少，孩子往往得不到優質的學前教育，即使這樣，這些孩子還是城鄉流動兒童的幸運兒。由于收入不高的農民工家庭難以承受城市高昂的托幼費，更多幼兒只能在“家”或父母工作場所“放養”。其次是小學教育的問題。2006年，國務院下發的《關于解決農民工問題的若干意見》明確要求輸入地政府以全日制公辦中小學為主接收農民工子女入學。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》再次強調堅持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主接確保進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育。然而由于國家義務教育采用“地方辦學、分級管理”的政策，農民工子女教育的資金及任務無法落實，外來務工人員子女如果想在務工當地公辦學校上學，要么得有當地的房產證，要么得有當地5年以上繳納社保的證明和暫住證、戶口本、身份證等證件。而現實中絕大多數農民工一無文憑二無技術，只能到技術要求不高的私企找活干，這些企業除了工錢之外，“五險一金”一概沒有。即使外來打工者找到愿意接納自己子女就讀的公立學校，干癟的荷包也負擔不起高昂的擇校費，最后流動兒童要么失學要么進入收費低廉但教學質量差強人意的打工子弟學校。有的農民工子女雖然進了公立學校，但是享受不到市民子女同等的待遇，譬如農民工子女常常被單獨編班，沒有學籍，他們的學習成績不計入教學考評，沒有機會參與榮譽稱號的評選和一些競賽等等。再次是異地高考難的問題。目前高考實行分省按計劃集中錄取制度，由于高考錄取指標和教育資源的不均衡，開放異地高考，外來務工人員多、同時擁有豐富優質教育資源的一線城市如北京、上海、廣州等地將成為教育洼地。據報道：就在全國異地高考辦法出臺后的一個月，20多名北京籍家長代表希望就異地高考政策問題約見北京市教委主任姜沛民。在他們看來，外籍孩子不斷涌入，占用了過多的本地教育資源，影響本地孩子的升學。為此，京籍家長與非京籍家長還曾在教委門前發生過激烈爭吵[7]。對于異地高考，曾經有過這樣一種描述：“一邊是外來移民者的聲聲吶喊，另一邊是原住民的竭力自護；一邊是弱勢群體的奮力抗爭，另一邊是政策制定者設置的重重門檻；一邊是對教育公平的呼喚，另一邊是地方保護主義的盛行”。 對農村留守兒童來說，最突出的問題有兩條：一是正常的家庭教育缺失。農村留守兒童都是由爺爺奶奶或親戚照看，這種隔代監護或親友臨時監護的家庭教育模式，往往會影響農村留守兒童的心理正常發育，有關調查數據顯示大多數留守兒童的性格呈現冷漠、自卑、孤獨和自我封閉的特征，并且學習成績與正常家庭的兒童也有很大的差距。二是現實生活中留守兒童遭遇意外傷害頻頻發生。據2013年05月30日 《安徽商報》報道，安徽醫科大學公共衛生學院曾對安徽省長豐縣3所中學的學生展開意外傷害現狀調查。調查發現，農村留守兒童意外傷害問題較嚴重，留守兒童意外傷害的發生率高達46.8%，高于非留守兒童13個百分點，幾乎每兩個留守孩子中就有一名遭受過或正在遭受意外傷害。研究證實，留守兒童意外傷害與其監護類型、家庭收入等因素密切相關。

2.4農民工在城市居住條件差目前，絕大多數農民工雖然能適應市場需求在城鎮實現就業，但工作不穩定、就業質量差，微薄的收入不足以支付城市商品房的租賃價格，購買泡沫價格的商品房更是奢望。現行城鎮住房保障體系中只覆蓋城鎮戶籍人口，未包括農民工，即使個別地區住房建設考慮到了農民工的需要，把部分公共租賃住房向農民工提供，但與此同時設立了農民工住房保障準入政策，農民工的惠及率很低。國家統計局2013年《全國農民工監測調查報告》數據顯示：以受雇形式從業的農民工，人均月居住支出453元，在單位宿舍中居住的占28.6%，在工地或工棚居住的占10.4%，在生產經營場所居住的占6.1%，與他人合租住房的占18.5%，獨立租賃住房的占18.2%，有13.0%的外出農民工在鄉鎮以外從業但每天回家居住，僅有0.9%的外出農民工在務工地自購房。從外出受雇農民工的居住負擔看，46.9%的農民工由雇主或單位提供免費住宿；8.2%的農民工雇主或單位不提供住宿，但有住房補貼。中國社會科學院財經戰略研究院和社會科學文獻出版社共同發布的《中國住房發展報告（2013-2014）》數據顯示“農民工人均居住面積3至10平方米”。雖然國家政策層面上要求改善農民工的住房條件，但有效措施地方政府并未出臺。主要問題：一是雖然有的城市允許農民工享受當地的城鎮住房保障權利，但卻附加了一些條件，比如在當地繳納社會保險達到一定年限，在申請時并按照學歷、年齡、職業、工種等進行排序，最終只有極少數農民工享此殊榮。二是房租負擔重。國家統計局發布的2013年《全國農民工監測調查報告》數據顯示：外出農民工人均月收入（不包括包吃包住）2 609元，人均月居住支出453元，占比17.3% 。三是雖然按國家政策，農民工可以申請繳納住房公積金，然而現實上無論是雇主還是農民工自身都無繳納能力。以上問題表明，將農民工納入城鎮住房保障體系是農民工市民化的突破口。

3推進農民工市民化的對策建議

農民工市民化是指農民工逐步融入城市工作并生活，這不僅是職業的轉變，更是由鄉村文明向現代文明的邁進過程。農民轉市民，不僅是改寫戶口本，而是能夠保證在就業、社會保險、子女教育、住房保障等公共服務的享受方面與城市居民均等化。這不僅要求城市有足夠的非農就業崗位，更要求當地政府在公共服務均等化方面有充足的財力保證。因此必須加快推進勞動就業、社會保險、義務教育、社會保障性住房等公共服務制度的改革，逐步實現中央提出的“三個一億”工程，形成農民工與城鎮居民身份統一、地位平等、權利一致無差別的公共服務制度體系。針對農民工市民化存在的主要問題，筆者有如下對策建議。

42卷23期李鳳梅農民工市民化存在的主要問題及其解決對策3.1完善農民工的社會救助機制

3.1.1建議實行分類最低生活保障方案。最低生活保障是我國基于保障人權的需要對特困居民實施的一種無償救助制度。考慮到我國目前實際情況，將農民工完全納入城鎮最低生活保障制度并不現實。建議實行分類保障方案。對于有固定工作，且具備一定工作年限和一定城鎮居住年限的農民工，其與城鎮居民別無二致，低保線應按城鎮居民標準制定；對于流動性較強且較為年輕的農民工，其在城鎮工作基本上都是為了賺錢，其消費支出比較低，低保標準應比城鎮居民低。對他們的救助不應是單純經濟救助，而應提供勞動機會。政府應該加大投入力度為農民工開設免費的技能培訓和普及教育，幫助其自我發展。

3.1.2加大法律援助中心的人員和資金投入。在農民工集中地區設立法律援助工作站和聯系點，深入開展具有針對性的、形式多樣的農民工法律援助專項活動，對農民工法律援助案件的完成結果進行質量評估，確保對農民工的法律援助有效可行。

3.2加快完善全面覆蓋農民工的社會保障體系要解決農民工的可持續發展問題，其必要條件之一是提高農民工的參保率和社會保障水平。首先，實現工傷保險對農民工的全面覆蓋，保證農民工患有職業病或工傷時享有與城鎮職工同等的醫療救治待遇和經濟補償。其次，切實提高農民工的醫療保障水平。一是把在城鎮穩定就業、穩定居住并達到一定居住年限的農民工納入城鎮職工醫療保障體系中來，享有同城鎮職工同等的醫療保障待遇。二是對于流動就業的農民工，納入其戶籍所在地的新型農村合作醫療保障體系。三是建立健全醫保異地結算平臺建設，實現農民工就業地就醫和即時結算。最后，進一步合理調整社會保險政策，提高農民工的養老保險水平。2014年2月21日國務院頒布了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號）顯示，新制度實現了城鄉之間繳費標準、管理服務以及信息系統的統一，有助于推動城鄉統籌，實現基本公共服務均等化。但是政府在消除養老保險制度“碎片化”上還需做如下的努力，來確保農民工的社會保障權益。①提高基礎養老金標準和地方政府補貼標準。如果一個農民工今年50歲，從現在開始參保，如果他選擇繳費標準為1 500元這一檔，那么現在每月養老保險費個人每月支出125元，到了60歲他個人繳費總額為15 000元，按每年60元的地方政府財政補貼標準，10年合計600元。兩項合計15 600元。在忽略利息的情況下，60歲的他每月領取養老金為：15 600÷139+55≈167元。按現在的物價通脹水平，10年后基本的生存需要還是無法滿足，交納社保對他來講是得不償失。②改革繳費年限。繳費年限少于15年的，養老金享受年限與繳費年限相對應，從而提高不同年齡層次農民工參保的積極性。③對于小微企業、虧損企業可以階段性降低五項社會保險費的征收費率或允許延期繳納，以幫扶企業渡過難關，穩定就業形勢。④把社會保險費改成社會保障稅，由國稅統一征收，為將來社保中央統一監管統籌打下基礎，從而逐步解決養老待遇地區間不平衡的問題。

3.3加大改革力度落實平等的受教育權

3.3.1農民工市民化帶來的義務教育支出責任，應由中央政府承擔。與此同時探索借鑒美國“教育券”、“流動教育計劃”（MEP）等制度，把教育經費折算成一定數額的有價證券發給每位學生，學生憑教育券可不受學校性質（公立學校或私立學校）和學區的限制自行選擇就讀的學校，從而使學生免受指定學校入學的限制，享有均等的擇校權和機會。2013年全國首部《中小學生學籍管理辦法》啟動實施，配套啟動的電子學籍系統也在當年內實現全國聯網。在此基礎上流出地政府應為適齡兒童建立義務教育登記卡，當農民工流動時，義務教育登記卡作為農民工子女隨時入學的依據，教育經費跟人走，從而實行公平的國民義務教育。

3.3.2加快異地高考制度的建設。在這方面，部分省市已有實質性的進展。比如廣東省規定在廣東省具有合法穩定職業、合法穩定住所并連續3年以上持有廣東省居住證、按國家規定在廣東省參加社會保險累計3年以上的進城務工人員，其隨遷子女具有廣東省中職學校3年完整學籍的，可在廣東省報名參加高等職業學院招收中職學校畢業生的招生考試，并可與廣東省戶籍考生同等錄取。四川省規定父母在四川有合法穩定的職業和住所（含租賃），在父母就業和居住地具有高中階段學籍和3年完整學習經歷且符合普通高考其他報名條件的學生，可在四川參加高考。但是從長遠來看，要解決異地高考問題，必須深入推進高考綜合改革，打破分省按計劃集中錄取制度，實現考試和招生相對分離，讓大學自主招生。

3.3.3解決好留守兒童問題。完善留守兒童的統計工作，建立國家監護制度。確保對留守兒童監護到位。

3.3.4加大公立幼兒園的資金投入和建設。對私立幼兒園加強監管并給予適當的優惠政策和財政補貼。

3.4建立多層次的農民工住房保障體系農民工在城市的住房問題要能得到妥善解決，避免“貧民窟”現象的出現，就必須充分發揮政府、企業、市場三者作用，形成合力，為農民工建立和完善多層次的住房保障體系。

3.4.1城鎮住房保障體系應逐步、適度向農民工放開。首先解決有穩定工作、具有一定居住年限以及有突出貢獻的農民工的住房問題。現階段，我國城鎮住房保障體系由三部分構成，一是經濟適用房和限價房，二是廉租房和公租房，三是住房公積金。在中小城市和小城鎮，對于穩定就業和具有一定居住年限的農民工全面放開經濟適用房和限價房，對于流動就業的農民工放開廉租房和公租房；在大城市和特大城市鑒于人口的壓力可以考慮對農民工開放公共租賃住房。在中小城市和小城鎮可以制定專門的“共有產權”+“先租后買”的住房政策，農民工可以先租房，然后按實際經濟實力逐步向政府購買住房的部分產權，直至完全擁有住房的全部產權，從而激發農民工在城鎮購房定居的積極性。鼓勵收入較高且工作穩定的農民工積極繳納住房公積金，政府可以針對性的降低繳費率和給予靈活的繳納政策。

3.4.2強化用工企業的責任。對于用工量大的企業，在土地供應政策、稅收政策上給予一些優惠，鼓勵企業為農民工建集體宿舍，政府負責制定最低建設標準和使用時的監管，確保農民工安居樂業。

3.4.3堅持市場化的方向。鑒于農民工就業和生活的地方大多位于郊區或城鄉結合部，鼓勵集體經濟組織或個人利用集體建設用地建設大規模的、面向社會出租、出售的農民工公寓，政府適當減免稅收和支持金融機構提供長期低息的銀行貸款和住房公積金貸款。

3.4.4允許農民工用宅基地、林地、耕地的使用權抵押貸款。該措施可以提高農民工在城鎮購房或租房的支付能力。

3.5加快戶籍制度改革戶籍制度是農民工市民化的最大障礙。長期以來，我國的戶籍制度是與社會保障、社會福利與公共服務聯系在一起的，城鄉之間、地區之間戶籍背后的含金量是不同的，居民戶籍的變化就等同于所能享受的社會保障、公共服務和社會福利的變化。目前我國已有14個省（區、市）探索建立了城鄉統一的戶口登記制度，但是依附在戶籍上的各種公共服務和社會福利保障并沒有發生實質性的改變，特大城市由于依據戶籍制訂房屋、汽車等的限購政策，使得該地區戶籍的含金量進一步增加，農民工落戶門檻進一步抬高。主要原因有：一是財稅制度。農民工進城從事的是第二產業的工作，產生的稅收以企業所得稅和增值稅為主，按目前的財稅制度，這兩個稅種繳納中央財政，事權與財權的不統一使得地方政府缺乏為進城農民工提供公共服務的動力。二是土地制度改革落后于戶籍制度的改革。雖然2014年中央一號文件首次提出：賦予農民對承包地承包經營權擔保、抵押權能，農村集體經營性建設用地在“出讓、租賃、入股”方面，與國有土地同等入市、同權同價。但是宅基地和其他集體資產的處置權依然未能落實到農戶。一方面農民工收入微薄、在城市生存條件惡劣，另一方面自身在農村的自然資本和以房屋為代表的物質資本不能體現市場的真實價值，變現成農民工在城市落戶的生計資本。我國戶籍制度改革的方向是剝離依附在戶籍上的福利保障，還原戶籍人口信息登記的功能，其實現前提是基本公共服務的均等化，而城鄉基本公共服務均等化的實現是一個長期的過程，為了積極推進農民工市民化，建議：首先，戶籍制度改革應與財政體制改革建立聯動機制，市民數量的增加造成地方政府財政支出缺口應得到及時有效的補償，比如在資金分配方面，加大地方政府稅收提成的比例，加大中央對地方政府財政的支持力度，中央設立專項基金鼓勵、引導地方政府因地制宜地推進農民工市民化等等。與此同時新增財政支出必須致力于提高基本公共服務的平等程度上。其次，建立以穩定居住為核心落戶條件的戶籍準入制度。具體分為三類，一是在地級市、縣級市、縣城和中心鎮全面放開戶藉，允許具備“穩定就業、穩定住所、穩定居住年限（可設定3到5年）”這三個條件的部分農民工進城落戶。二是對于大城市和特大城市，鑒于人口的壓力，可以在“三穩條件”的基礎上適度從嚴，增加落戶農民工的素質要求或加大居住年限要求。三是對于暫時不具備落戶條件的農民工全面推行居住證制度，作為進城落戶的一個過渡。與此同時建立和健全與居住年限相掛鉤的基本公共服務提供機制，義務教育、基本的社會保障項目及保障性住房等，應包含在居住證內。最后，保護農民工權益，消除長期退出農村的顧慮。一是取消《農村土地承包法》中“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”的規定。二是加快落實和發放土地承包經營權證、宅基地使用證、農房產權證，把集體資產折股量化到每個村民頭上。

4結語

總體而言，農民工向市民角色的轉型，是一個順應億萬農民工意愿和我國現代化建設要求的重大轉變。農民工市民化，不是簡單的給農民工上城市戶口，如果沒有配套的產業結構、就業市場和教育、醫療資源，如果沒有把進城務工農民納入城鎮住房和社會保障體系，如果沒有讓農民工享受到和市民一樣的城市公共服務，就實現不了真正的農民工市民化。

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