連續霧霾語境下的“逆城市化”研究

楊環

摘要城市結構優化對霧霾治理（環境治理）具有重要意義。內生于民眾自身的“逆城市化”運動是促成城市結構優化的重要因素。我國現有的制度條件障礙了“逆城市化”的發展，進行宅基地使用權制度改革以推動其發展，將十分有利于我國的霧霾治理（環境治理）。

關鍵詞霧霾；逆城市化；城市結構；宅基地使用權

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）21-07212-03

CounterUrbanization of China in the Context of Continuous Smog

YANG Huan（Culture and Business School， Sichuan Vocational College of Cultural Industries， Chengdu， Sichuan 610213）

AbstractOptimization of city structure plays an important role in smog governance （environment governance）. “Counterurbanization” campaign that is original from people themselves is an important factor to prompt the city structure. The existing system of China hinders the development of counterurbanization， we should change the rural residential land use right and make it beneficial to smog governance （environment governance）.

Key wordsSmog； Counterurbanization； City structure； Rural residential land use right

當下，“霧霾”是環保界最熱話題。如何治理霧霾，成為民眾、政府、媒體多方關注的焦點。各方專家更是在自己的專業領域，解析霧霾成因并提出相應的對策。從技術層面上看，霧霾的形成與空氣中可吸入顆粒物、二氧化硫、氮氧化物的含量過高息息相關，汽車尾氣、燃煤供暖廢氣、工業廢氣、建筑粉塵是產生上述污染物質的主要原因。于是，現代城市生活和城市建設成為主要詬病對象，我國高速的城鎮化進程，使得城市有著越來越旺盛的能源需求，在我國現有的資源稟賦和技術條件下，能夠以饗需求的能源具有高致污染性。大規模的城市擴張，又伴隨著大量的建筑粉塵。人們可以將霧霾的產生歸咎為工業化前期、城鎮化初期的“陣疼”，但這樣一種“陣疼”并不是理所應當。我國作為工業化、城鎮化后起國家，本應有后發優勢，在總結發達國家工業化、城鎮化進路經驗教訓的前提下，盡量地以最小的環境成本和能源成本代價實現工業化和城鎮化。遺憾的是，我國的工業化、城鎮化所付出的成本，遠大于發達國家曾經付出的成本。

無論怎樣，抱怨過去的行為不當已無意義，霧霾問題日趨嚴重已經是客觀事實。當前應該關注的重點是如何治理霧霾。一種慣性思維是，環境問題治理主體應該是政府。于是媒體的責難對象是政府，政府也十分自然地承擔治理霧霾的重任，而學者們更是通過“倫敦霧”治理的比較研究為政府治理霧霾提供可依賴路徑。政府承擔環境治理責任本無可厚非，但這一責任并不完全在政府。長期以來問題解決的政府主導模式，恰是諸多問題包括環境問題積重難返的重要原因。政府主導，這種計劃經濟的思維慣性，往往會形成政府依賴，而忽略在市場經濟條件下民眾本能產生的積極作用。具體到當前的“霧霾”危機，筆者注意到了發達國家政府在解決環境問題中所采用的各種強行手段，卻鮮有涉及民眾在應對環境問題時自主的行為調整。

20世紀50、60年代，西方國家工業化帶來的各項環境問題日趨嚴重，“城市病”已經成為不能負擔之重。“倫敦霧”事件是這些問題的一個典型縮影。在政府積極介入城市環境問題治理的同時，民眾亦開始反思，過度聚集的城市生活已變得不合時宜，伴隨著“田園城市”理念的勃興，一個逃離中心城區的運動由此產生，這個被稱為“逆城市化”的運動是城市結構自我優化的一個過程，是城市化的一個必經階段，是人們自主行為選擇的結果[1]。該過程與政府行為共同作用，互為表里，消解了日趨嚴重的“城市病”問題。“倫敦霧”的成功治理是為明證，一方面政府的各項積極舉措降低了相關污染物的排放量度；另一方面，“逆城市化”帶來的城市結構優化，使得能耗集中率大大降低，城市自然承載能力得以提升。這一雙重作用，消除了倫敦霧患。因此研究者在關注政府如何積極作用于環境問題（霧霾問題）的同時，還應側重考量民眾的行為選擇對環境問題（霧霾問題）的積極影響。民眾基于自身理性的行為選擇，內含著其利益訴求，行為管理成本低，行為結果更切近于自身需要；而政府行為則存在效率高、具有強制性，利益權衡更為客觀等優點。兩相結合，相互作用，方為治理霧霾的最優模式。

2“逆城市化”與霧霾治理

“逆城市化”是指人口分散的一個過程，它意味著人口從一種較集中的狀態向不太集中的狀態運動，城市人口逐漸遠離城市中心，向城郊或者中小城鎮回流。這一概念從其誕生之日就倍受爭議，但隨著城市化進程的不斷深入，這樣的共識逐漸達成，城市化進程迄今已經歷了4個階段：城市化、城市郊區化、逆城市化、再城市化[2]“逆城市化”作為城市化過程中的一個特定階段而存在。

“逆城市化”產生的基本動因是城市發展至一定階段，“城市病”叢生。城市結構不合理是“城市病”產生的重要原因。人口流動的趨利性和盲目性，使得人口過度向城市集中，規劃前瞻性不足和建設滯后性，城市將無力合理消化新進人口的住房、交通等問題。城市過分“擁擠”，原本合理的城市結構就變得不合理。這時，政府會因為其管理責任對城市結構進行調整，以優化城市結構。而普通民眾基于其理性經濟人屬性，通過成本收益分析，進行居住場所和工作場所新的選擇，同樣起到優化城市結構的作用。具體而言，“聚集”效應促成了城市的形成，在一個相對狹窄的空間中（相對于廣大農村），信息的傳播能夠在很短時間內完成，豐富的創造力得以產生，由此形成大量的就業機會[3]。農村剩余人口大量涌入城市，尋求生計，城市得以進一步擴大，由此循環往復。但隨著生產力的發展，交通日趨發達，特別是信息技術的長足進步，使得人類的“聚集”，已經可以超越空間上的鄰近而存在。于是，在工作空間限制逐漸降低，對優質生活空間要求逐漸提高雙重前提下，一場從中心城區向城市近郊或遠郊的人類遷徙運動自然發生，此即“逆城市化”運動。它是人類對城市化過程中產生的負面效應（城市病）的自主修正，其本身構成對城市化部分結果（負效應）的否定。隨著城市中心人口逐漸外移，原城市中心的擁堵程度得到大幅度緩解，同時，新的聚集開始發生，城市呈現多中心狀態，城市開始按功能分區，形成新的城市結構。

新的城市結構，將十分有利于霧霾治理。在飽受“城市病”困擾之后，人們對居住環境和工作環境的重新選擇，將會更加理性，清新的空氣、明媚的陽光、干凈的水源將成為重要的參考指標。在此認識的驅動下，新的聚居區不會再有曾經的城市中心的人口密度，也不會有不同功能區大雜燴的局面。因為上述情形是人們進行第一次工作和生活場所選擇時未認識到的因素，并且為人們帶來了巨大的生活成本，衍生了一系列“城市病”。而“逆城市化”正是“城市病”叢生后，人們進行生活、工作場所二次選擇的結果。在二次選擇中，必然會包含摒棄第一次選擇時產生的不利后果的基本意識。在新的城市結構中，能耗區域集中程度將大幅度降低，工業區域由于更加合理的區位劃分，污染物產生速度和幾率將大幅度下降，自我消解能力將得到提升，自然承載能力得以加強。至此，從源頭上已經消解了霧霾形成的可能。

事實上，從發達國家的經驗看，其環境治理（包括霧霾治理），都伴隨著形成新的城市結構形成。以最具代表性的“倫敦霧”治理為例，20世紀中葉興起的“逆城市化”潮流，使得倫敦城市結構重構得以實現。新的城市結構，實現了中心城區的人口分流和功能區域劃分，工業從中心城區搬出至更為合理的區域，居住中心也從中心城區外移。政府再著力于能源結構優化和公共綠色交通發展，曾經的倫敦霧患，已經不再出現。

3我國“逆城市化”發生的制度障礙

我國的城鎮化進路正處于發達國家20世紀中葉所處時間節點，工業化和城鎮化長期負面效應的積累，已經使城市生活疲憊不堪，城市居民“逆城市化”趨勢非常強烈。同時，交通和信息技術的發達使得逃離中心城區生活和工作成為可能。但是，遺憾的是，這場來自民眾的自我調整運動并未事實上發生，我國并未真正進入城市化進程中的“逆城市化”時期。“逆城市化”階段的存在具有客觀必然性，我國的城市發展并不能跨越此階段。

各項條件已經具備，但我國的“逆城市化”卻未發生，究其根由，需要從我國人民的居住習慣談起。

長期的農業社會，使得我國人民對土地存有不可割舍的情感，這種情感延續至今，由于土地不能私有，民眾將對土地情感轉移至房產身上，由此形成民眾的基本居住偏好——建房而居或購房而居，以所有權（物權）形式實現居住利益，其穩定性較以租賃權（債權）形式實現居住利益更高。此外，房屋以永續性權利形式存在，更能滿足國人為后人置產的財富觀念。城市人口向農村移轉依然會保留這樣的居住偏好。但是，城市人口到農村建房或者購房而居，卻存在嚴重的制度障礙，在房地一體主義原則下，房屋的所有權必須要有相應的土地使用權——宅基地使用權配套，方能形成一個完整產權結構，而宅基地使用權的獲得，卻必須從農民手中購買。然而，現有的法律法規禁止宅基地使用權如此流通。城市人口的居住偏好無法在農村實現，城市人口向農村回流的動力不足，“逆城市化”進程緩慢。

從根源上講，阻礙我國“逆城市化”發生的是制度障礙是我國長期的城鄉二元結構。在現有的城鄉二元機構下，這樣一種擔心廣泛存在，即在城鄉統籌社會保障體系尚未建立的情況下，“逆城市化”所產生的人口回流會對農村居民的基本生存保障產生威脅。其立論依據在于，農民生存的基本保障在于其宅基地使用權和土地承包經營權，城市人口和城市資本的自主回流有讓廣大農民喪失宅基地和土地之虞，必須以強硬的政策措施阻止上述可能變為現實。“小產權房”的出現以及一系列限制“小產權房”的政策，恰是“逆城市化”在我國萌芽，而同時又被扼殺于“搖籃”中的最典型體現。

在城鄉社保統籌未完全實現的情形下，對農民的傾斜性保護本無可厚非。但保護手段是否合理，則值得進一步思考。以“一刀切”的方式禁止城市人口到農村購房而居，一方面限制了農民手中最大的資產變現，使得農民原始資本積累非常困難，另一方面，該制度極大地限制了我國“逆城市化”趨勢的發展，十分不利于“城市病”治理和城市化進程。一種合理的城市化進路，需要充分調動各類積極因素參與其中。而最基本的路徑依賴就是順應城市化發展的基本趨勢，使制度設計符合人們的內在需求。民眾本就是城鎮化的目的，當他們能夠充分參與到城鎮化進程中，就成為了城鎮化的手段，而只有成為了手段，才能將他們需要何種形式的城鎮化理念貫徹到城鎮化過程中，這樣的城鎮化進程所產生的結果，必然是符合民眾要求的。這也是我國不斷推動社會、經濟發展的真意所在。

4推動我國“逆城市化”運動的宅基地使用權制度改革

破除城鄉二元壁壘，使土地等資源要素在全域范圍內自由流通，是助推“逆城市化”運動的根本制度要求。但是，城鄉二元壁壘的破除是一個系統工程，絕非一日之功。在相關條件尚未成熟的情形下貿然突破城鄉二元結構，容易引發大的社會動蕩，此種改革成本是人們不愿看到的。在特定領域進行制度變革，以助推“逆城市化”運動的發生，是可供采納的思路。

從“逆城市化”產生的動因來看，其首要的是城市人口逃離城市，到農村居住。因此，如何合理實現城市人口到農村的居住利益訴求是相關制度改革的基礎和前提。現有制度體系并不能滿足城市居民到農村建房而居或者購房而居的偏好，其障礙在于他們無法獲得宅基地使用權。因此，宅基地使用權制度變革對于推動“逆城市化”進程十分必要。

宅基地使用權改革是否存在可能，這是一個爭論已久的問題。在長期的房地一體主義和宅基地使用權平面權設計的慣性思維下，形成了這樣一個認識上的誤區，即宅基地使用權是農民基本生存利益保障的必要條件。事實上，為農民提供基本居住利益保障的應該包括兩個客體——宅基地和房屋，對應的兩項權利是宅基地使用權和房屋所有權，這與實現城市居民居住利益的土地使用權和房屋所有權在性質上并無二致。但是，城市居民擁有上百平米的房屋，而輔之以十數平米的土地使用權，其居住利益就能實現并得以保障，而農村居民同為上百平米的房屋，則需輔以上百平米的宅基地使用權，其居住利益才能得以保障。設問由此而生，在房屋所有權面積一致的情況下，緣何農村居民需要以數倍甚或十數倍的宅基地使用權（土地使用權）來保障其基本居住利益？是農村居民客觀上的需求，還是因為制度設計上的誤區，導致農村宅基地使用權利用上的低效率而造就了農民需要如此多的宅基地使用權來保障其居住利益的事實？原因顯然是后者。

如何進行宅基地使用權改革，經過上文的分析，答案已經逐漸浮出水面：即將宅基地使用權作空間權塑造，與城市建設用地使用權相同，以一定的平面面積為基礎，并圈定特定的空間體積，為宅基地使用權的客體。同時以強行法要求農民留下特定數量的房屋面積，并輔之以相應的宅基地使用權面積，余下的宅基地使用權和房屋用來自由流通，實現農民資產變現，同時實現城市人口到農村居住的利益訴求。進行此項制度設計的關鍵是需以強制性規范要求農民保有足量的宅基地使用權和房屋所有權，以確保其基本生存利益，而如何在量上確定農民應保有的宅基地使用權和房屋所有權，則需要根據房屋建筑面積與宅基地使用權面積比例確定。筆者認為，應以房屋所有權面積為依據確定宅基地使用權面積，具體而言，可規定農民人均需最低保有20 m2的房屋所有權，則一戶三口之家，其應保有的房屋所有權面積則為60 m2。如此，若在該戶占有的100 m2的宅基地之上建有600 m2的建筑，則該戶農民只需享有10 m2的宅基地使用權即可，如果此宅基地上建有300 m2的建筑，則該戶農民即需要享有20 m2的宅基地使用權，由此類推農民應當享有的宅基地使用權面積，進而確定其可流轉的宅基地使用權。而城市人口農村居住訴求，可以通過與農民共同建房，或者是購買農民余房的方式予以實現。

5結語

之于霧霾的治理，農村宅基地使用權制度改革是一個可供參考的思路，即要充分認識民眾在塑造美好生活環境上的動力和能力，“逆城市化”運動正是民眾動力和能力的現實體現。政策制定者應當為其提供助力，消除相關的制度障礙，積極促成其作用的充分發揮。而宅基地使用權制度改革即是“破冰之旅”，一旦實現，我國的“逆城市化”運動將蓬勃發展。

參考文獻

[1] 李哲.“城市病”研究進展與評述 [J].首都經貿大學學報，2012（1）：101-108.

[2] SZILVIA HOSSZU.Counterurbanization- A literature study[R].Danish institute of Rural Research and Development·IFUL Working Paper，2009.

[3] ANTROP M.Landscape change and the urbanization process in Europe[J].Landscape and Urban Planning，2006，67（1/4）：9-26.