縣級土地利用總體規劃實施評估

吳祥福等

摘要新一輪土地利用總體規劃基于保護耕地和保障建設的理念編制，目前規劃處于實施之中?；谏鐣洕蝿葑兓屯恋乩谜哒{整，有必要對土地利用總體規劃指標執行情況和規劃與經濟發展適應性進行評估，分析規劃實施成效和存在問題，為下一步規劃實施提供合理建議，以增強土地規劃的科學性、適應性和可操作性，充分發揮土地規劃的宏觀調控和引導作用。該研究對縣鄉兩級土地利用總體規劃實施評估工作進行了具體分析，探討了土地規劃評估目的、評估內容、評估方法，最后得出評估結論，并提出規劃實施建議。

關鍵詞土地利用總體規劃；規劃執行情況；經濟社會發展適應性；實施評估；建議

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）21-07220-05

Evaluation of Implementation of Countylevel Land Use General Planning—A Case Study of Dongyang City

WU Xiangfu et al （Hangzhou Borui Land Planning And Design Consulting Co. Ltd， Hangzhou Zhejiang 310007）

Abstract A new round of the land use planning is based on the idea of arable land protection and the security construction. According to the change of social economic situation and land use policy adjustment， it is necessary to evaluate the implementation of general land use planning and the economic development adaptability， the results and existing problems were analyzed， several rational suggestions for next step planning were put forward， so as to strengthen scientific， adaptability and maneuverability of land use planning， and give full play to the macrocontrol and guidance of land planning. The evaluation work about county and township level land use general planning implementation were analyzed， the assessment purpose， method and content were discussed， the conclusion was obtained， and the implementation suggestions were put forward.

Key words General land use planning； Planning implementation； Adaptability of the economic and social development； Implementation of assessment； Suggestions

土地利用總體規劃是指導土地利用的綱領性文件，是土地審批和監管的基本依據。《東陽市土地利用總體規劃（2006-2020年）》自2010年批準實施以來，在耕地和基本農田保護、新增建設用地控制、節約集約利用土地等方面發揮著指導性的作用，并取得了重大的社會經濟效益。

開展土地規劃實施評估工作是土地規劃實施動態監管的一項重要內容，將靜態的土地規劃編制與動態的實施管理相結合，使得土地規劃更加適應宏觀經濟形勢變化，充分發揮土地規劃的統籌管理作用，保持規劃現勢性、合理性和可操作性。土地規劃作為對未來的一種預測，不能完全把握未來用地需求， 肯定存在與現實的不符，需要對其執行情況做出一種評價[1]。通過全面評估，掌握規劃實施期間規劃各項指標執行情況、規劃與未來經濟社會發展的適應性，得出評估結論，提出進一步促進規劃有效實施的措施和建議，為完善土地規劃實施管理和開展土地規劃適時修改提供科學依據。

1評估總則

1.1評估目的通過對東陽市土地利用總體規劃實施進行全面評估，結合東陽市經濟社會發展背景和特色，評估土地規劃實施情況，掌握評估期內規劃指標執行情況、土地規劃與未來經濟社會發展的適應情況，及時了解規劃的實施成效和存在的問題，并根據評估結果，提出下一步規劃實施建議，以增強土地規劃的科學性與適應性，提高土地規劃的可操作性，充分發揮土地規劃的調控和引導作用。

1.2評估對象東陽市土地規劃實施評估包括東陽市縣級和東陽市下轄各鄉鎮土地規劃的實施評估。

1.3評估時點土地規劃實施評估時點為2012年12月31日，對2006年1月1日～2012年12月31日期間評估區域土地規劃實施情況進行評估。

1.4評估方法土地規劃實施評估針對土地規劃指標執行情況和規劃與未來經濟社會發展是否相適應兩方面進行全面、客觀評估。采用定性與定量相結合、因果分析法、比較分析法、系統分析法、空間分析法、指標評估法、趨勢分析法、專家咨詢法等多種方法進行評估[2]。

2土地規劃執行情況評估

土地規劃執行評估是對截至評估時點，全面調查和分析評估區域各項規劃目標的執行和實現情況，規劃產生的效益是否符合預期、各項保障措施是否得力，以及規劃是否存在不完善、不合理等需要改進的地方。

圖1土地規劃指標執行情況評估流程土地規劃執行評估采用定性和定量分析相結合的方式。對需要評估的內容構建評估指標體系；圍繞評估指標體系，以評估指標為分析對象，結合每項指標的標準化分值進行定性定量的評析，同時對評分值較低的控制性指標進行預警分析，測算與規劃目標的偏離程度。在各項評估指標分析評估的基礎上，得出土地規劃執行情況結論。

2.1評估流程土地規劃指標執行情況評估流程見圖1。2.2評估指標體系構建評價指標體系的構建是土地規劃執行評估工作中的重要環節，對評價結果是否科學合理起著決定性作用。根據《浙江省土地利用總體規劃實施評估技術指南（修訂版）》的指標體系構建要求，結合東陽市土地利用特點，東陽市縣級土地規劃評估指標分別從規劃指標、用地結構、用地布局、用地節約集約程度、中心城區規劃執行、重大項目實施、規劃效益、規劃實施等8方面內容構建，共建立了47個評估指標，其中23個必選指標，24個可選指標（表1）。東陽市鄉鎮級土地規劃評估指標分別主要從規劃指標、用地節約集約程度、用地布局及規劃實施這4個方面進行評析，共建立了22個評估指標，其中19個必選指標，3個可選指標。

表1土地規劃執行評估指標體系

評估因子評估指標類型層級耕地與基本農田保護指標耕地保有量必選縣級/鄉鎮基本農田保護面積必選縣級/鄉鎮耕地補充量可選縣級/鄉鎮耕地減少量可選縣級/鄉鎮標準農田保護情況可選縣級建設用地規?？刂浦笜顺青l建設用地規模必選縣級/鄉鎮新增建設用地必選縣級/鄉鎮建設用地總規?？蛇x縣級/鄉鎮城鎮用地面積可選縣級農居點用地面積可選縣級獨立建設用地面積可選縣級新增建設占用耕地可選縣級/鄉鎮預留指標使用情況基本農田預留指標使用情況必選縣級/鄉鎮新增建設用地預留指標使用情況必選縣級/鄉鎮用地結構調整情況農用地結構調整情況必選縣級建設用地結構調整情況必選縣級未利用地結構調整情況必選縣級用途管制允許建設區的使用情況必選縣級/鄉鎮有條件建設區的使用情況必選縣級/鄉鎮限制建設區的保護情況可選縣級/鄉鎮禁止建設區的保護情況可選縣級/鄉鎮中心城區用地控制用地規?？刂瓶蛇x縣級新增建設用地使用情況可選縣級中心城區布局調整允許建設區與有條件建設區置換必選縣級用地集約程度人均城鎮工礦用地變化情況必選縣級/鄉鎮萬元二、三產業增加值用地量必選縣級/鄉鎮人均城鎮用地變化情況可選縣級/鄉鎮人均農居點用地變化情況可選縣級/鄉鎮低效用地情況低效用地情況必選縣級/鄉鎮土地盤活情況可選縣級土地批而未用情況可選縣級/鄉鎮土地轉而未供情況可選縣級重大建設項目實施重大基礎設施建設項目實施必選縣級重大補充耕地項目實施高標準基本農田建設可選縣級經濟效益地區生產總值增長情況必選縣級城鎮居民可支配收入增長情況可選縣級農民人均純收入增長情況可選縣級社會效益城鎮化率必選縣級違法用地面積必選縣級生態效益森林面積變化情況必選縣級水域面積變化情況可選縣級規劃年度執行年度計劃指標執行情況可選縣級實施措施規劃信息系統建設情況可選縣級規劃公示情況可選縣級/鄉鎮數據庫年度更新情況必選縣級規劃修改修改規劃的項目數量情況可選縣級修改規劃的項目總面積情況必選縣級/鄉鎮

2.3評估指標分值計算對各項評估指標采用打分的形式，量化反映各指標的執行進度和實現情況。采用線性公式和分段評分的方式進行標準化，標準化后各指標的影響分值在0～100之間。指標標準化分值越大，表示該評估指標的規劃實施效果越佳或實現程度越高。得分較低的指標進一步分析分值較低的原因，提出建設性建議和措施；出現主要控制性指標分值低于60分的情況，進行指標預警[3]。

2.4規劃目標執行情況根據東陽市縣級土地規劃執行情況評估指標分值計算結果：“耕地保有量”、“基本農田保護面積”等14項指標獲得100分的評估分值；“耕地補充量”、“耕地減少量”等16項指標分值超過80分；執行較為一般的為“城鄉建設用地總規模”、“人均城鎮工礦用地變化情況”等13個指標；執行相對較差的為“農村居民點地面積”、“人均居民點用地變化情況”等4個指標，分值低于60分。

根據東陽市各鄉鎮土地規劃執行情況評估指標分值計算，結果顯示：各鄉鎮均存在1～5項指標得分在60分以下，其余指標分值均在60分以上。從各鄉鎮所涉60分以下指標個數看，超過3個（含）指標的有10個；從60分以下指標在各鄉鎮分布情況看，主要是集中在城鄉建設用地規模、人均農居點用地指標。這些指標在各鄉鎮執行情況普遍較差，而原因基本是共性的：一方面，城鎮化進程過程中，人口城鎮化進度高于土地城鎮化，農村人口向城鎮流動；另一方面，農村居民點復墾難度較大，推進速度較緩，相較規劃設定目標存在一定的滯后性。

2.5執行評估小結根據執行評估結果，耕地與基本農田保護執行較好；建設用地規?？刂浦笜藞绦幸话?，其中城鄉建設用地規模、建設用地總規模、新增建設用地指標執行一般；用地結構調整情況較好；用地布局變化總體上符合規劃要求，各項用地規劃有序推進；用地節約集成度有了較顯著的提高；地區生產總值和人均收入水平都有提高，綜合效益變化明顯。但規劃執行中仍存在建設用地增長過快、農村居民點復墾困難、下轄鄉鎮執行進度不一致等問題。對照土地規劃實施評估標準（表2），東陽市縣級及各鄉鎮土地規劃執行情況為執行合格。

表2土地規劃執行評估標準（縣、鄉）評估結論判斷標準標準解釋執行優秀

耕地保有量和基本農田保護面積得分100分，其余各項指標得分均在80以上各項規劃目標預期可以完成，規劃執行綜合效果好，社會、經濟、生態效益與規劃目標一致，土地利用程度和效益不斷提高執行良好

耕地保有量和基本農田保護面積得分100分，且其余各項指標得分均在60以上各項指標任務滿足要求或與預期基本一致，規劃執行效果較好，土地效益和土地利用程度有所提高執行合格

耕地保有量和基本農田保護面積得分100分，1～5項指標得分60分以下，其余指標得分均在60分以上多數指標滿足規劃要求或與規劃預期基本一致，規劃執行效果一般執行較差

耕地保有量或基本農田保護面積得分未達到100分；或耕地保有量或基本農田保護面積得分100分，其余指標存在6項以上得分60以下規劃執行力度不夠，存在較多指標不滿足規劃預期要求，規劃執行效果較差

安徽農業科學2014年3土地規劃與未來發展適應性評估

經濟社會的發展存在一定的不確定性，而某一時期國家或地區重大政策的出臺也具有不可預見性，要保持土地規劃的科學性和可行性，需要評估規劃的各項目標是否仍適應當前各項政策或經濟社會發展。

土地規劃與未來發展適應性評估將通過對現行規劃實施背景、經濟社會發展趨勢和重大戰略政策調整的分析，結合相關評估指標的打分，得出土地規劃對經濟社會發展的適應性以及規劃本身的可操作性。

3.1評估流程土地規劃與未來發展適應性評估流程見圖2。

3.2評估指標體系構成土地規劃與經濟社會發展適應性，以耕地保護與經濟增長協調性，建設用地規模與經濟社會增長的適應性，建設用地布局與未來發展方向的擬合程度，評估年與規劃基期對經濟、社會、生態目標預期的對比情況，指標分配與經濟社會發展的適應性為評估因子，評估因子下共分耕地保有量指標滿足情況等12項評估指標。圖2土地規劃與未來發展適應性評估流程3.3評估指標分值計算根據構建的評估指標體系，指標評析采用定性定量相結合方式進行。對評估因子所包括的指標標準化采用變化目標與土地規劃目標值比例推算法，以指標符合程度分值進行度量[3]?；谠u估時點的現狀與發展趨勢，評估各項指標能否滿足經濟合理發展需求，是否與地區經濟發展速度相匹配。

表3土地規劃與未來發展適應性評估指標體系

評估因素評估因子評估指標層級土地規劃與經濟社會發耕地保護與經濟增長協調性耕地保有量指標滿足情況縣級/鄉鎮展適應性基本農田保護指標滿足情況縣級/鄉鎮建設用地規模與經濟社會增長的適應性城鄉建設用地規模指標滿足情況縣級/鄉鎮新增建設用地滿足情況縣級/鄉鎮建設用地布局與未來發展方向的擬合程度發展方向擬合程度縣級/鄉鎮發展規模擬合程度縣級/鄉鎮評估年與規劃基期對經濟、社會、生態目標經濟發展目標對比情況縣級/鄉鎮預期的對比情況城鎮化目標對比情況縣級/鄉鎮生態保護目標對比情況縣級/鄉鎮指標分配與經濟社會發展的適應性耕地保有量指標分配與經濟社會發展的適應性縣級基本農田指標分配與經濟社會發展的適應性縣級新增建設用地指標分配與經濟社會發展的適應性縣級

土地規劃社會發展目標：到規劃期末全市總人口達到130萬，城鎮化水平達到75%。2012年全市常住人口82萬，其中城鎮人口49萬[4]。按照人口預測分析，至2020年總人口將達到130萬，城鎮化率為75%，與規劃預期目標基本一致。

3.4.5指標分配與經濟社會發展的適應性。規劃編制時東陽市將土地規劃指標分解至各鄉鎮，規劃實施至今，各鄉鎮的發展特點和趨勢已有了不同程度的變化。根據分析，全市的耕地保有量和基本農田保護任務可以滿足上級下達指標，耕地保有量在未來與經濟社會發展適應性可確定為無偏離，耕地保有量指標分配合理。

在規劃編制時，經濟開發區整合及產業實驗區新增建設用地需求未足額考慮，東陽市中心城區及橫店鎮等鄉鎮剩余的新增建設用地指標無法滿足其未來的用地需求。為了減緩新增建設用地指標的困境，可以考慮在全市范圍內各鄉鎮之間對剩余指標進行調劑，但從需求總量上分析，東陽市無法從自身內部解決這一問題，建議向上級申請追加指標，解決建設用地空間不足的難題。

3.5適應性分析小結根據評估因子的評析結果，參照《浙江省土地利用總體規劃實施評估技術指南（修訂版）》中對評估指標的打分要求，對土地規劃與經濟社會發展適應性的各項評估指標進行打分，得到結果如下：

東陽市土地規劃對新增建設用地滿足情況產生嚴重影響，城鄉建設用地規模指標滿足情況、建設用地布局與未來發展方向擬合程度、新增建設用地指標分配與經濟社會發展適應性產生中度影響，說明東陽市經濟社會發展或經濟社會重大調整使土地規劃繼續執行困難。參照適應性評估結論與影響程度對應表（表4），得出結論：東陽市土地規劃與經濟社會發展趨勢不適應。

4結論與建議

4.1結論東陽市土地規劃保障了經濟社會發展，規劃實施期間總體上執行良好，規劃指標執行情況評估結論為執行合格，土地規劃與經濟社會發展趨勢評估結論為不適應。具體評估結論總結見表5。同時存在東陽市經濟開發區整合提升這一類對經濟社會產生重大影響的因素，根據《浙江省土地利用總體規劃實施評估技術指南（修訂版）》中土地規劃實施評估結論標準，為滿足地區實際發展需要，保障東陽市未來經濟社會生態的發展，同時維護規劃的科學性和合理性，有必要對東陽市土地規劃進行土地規劃修改。

表4適應性評估結論與影響程度對應序號適應性評估結論影響程度1

土地規劃與經濟社會發展趨勢相適應所有評估指標產生輕度影響或無影響2土地規劃與經濟社會發展趨勢較適應有1～3項評估指標產生中度以上影響，但無嚴重影響指標3土地規劃與經濟社會發展趨勢不適應有4項以上評估指標產生中度影響，或是有1～3項評估指標產生嚴重影響4

土地規劃與經濟社會發展趨勢嚴重不適應有4項以上評估指標產生嚴重影響

4.2建議

4.2.1適時開展土地規劃修改。依據土地規劃實施評估結論，建議對現行土地規劃進行修改，以適應新的經濟社會發展形勢，進一步優化規劃空間布局，提高規劃的可操作性。

4.2.2加強土地規劃修改各部門銜接。土地規劃統籌各項用地需求，修編時應當同城市、交通、水利、旅游、生態建設等相關規劃相互銜接，確保在用地規模和用地空間上的一致性，從嚴審查各類規劃的用地規模和標準，從而貫徹規劃精神，確保土地規劃順利實施，保證土地在規劃期內的有序利用。

4.2.3加強土地用途管制。進一步加強土地用途管制，切實保護耕地，尤其是基本農田。對于補充耕地項目存在重數量、輕質量，甚至出現邊開墾、邊拋荒等問題，需要采取措施，加強耕地質量建設和管理工作，不斷提高補充耕地的質量水平。將低等別、質量較差、零星破碎、區位偏僻、不易管理的基本農田調出，將已驗收合格的土地開發整理新增耕地調整為基本農田加以保護。確?；巨r田總量不減少，質量不降低。

4.2.4建立土地節約和集約利用機制。充分挖掘城鎮存量建設用地，建立建設用地集約利用考核評價制度，通過考核評估，反映集約利用水平，有針對性地采取調控措施。加大土地復墾整理力度，積極制定配套政策和保障措施，建立集體土地流轉制度，優化城鄉土地利用結構和居住環境，促進土地整理由農用地整理向建設用地整理轉變，推進土地集約化利用，提高土地利用效率。

參考文獻

[1] 黃大全，林堅，趙俊，等.北京市土地利用總體規劃執行情況的評價方法[J]. 地理科學進展，2008，27（5）：79-86.

[2] 倪永華，徐忠國，章鳴，等.淺談土地利用總體規劃評估——以蓮都區為例[J].浙江國土資源，2012（6）：36-38.

[3] 浙江省國土資源廳.浙江省土地利用總體規劃實施評估技術指南（修訂版）[Z].2013 .

[4] 東陽市統計局.東陽市統計年鑒[M].東陽市統計局，2013 .