人民銀行直接辦理國庫集中支付勢在必行

王曉博

【摘要】2003年江蘇省泰州市按照財政國庫管理制度改革要求建立國庫單一賬戶體系，成功開展了國庫集中支付業務。目前，泰州市針對財政實際情況，采用了商業銀行代理國庫集中支付模式。經過多年的實踐，筆者認為目前模式存在的弱化國庫監管職能、大量財政資金游離于國庫之外、違背制度等多種弊端。而隨著現代化支付系統的建立、國庫業務的不斷發展，人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付業務的各項條件已經逐步成熟。本文論述了人民銀行國庫直接辦理國庫集中支付有著防范支付風險、利于國庫監督、提高資金效率、降低運行成本等多方面優點，并針對目前開展國庫直接辦理集中支付業務存在的制度滯后、國庫單一賬戶改革不徹底、預算單位提現不方便等難點問題提出解決方案。

【關鍵詞】國庫 集中支付 直接辦理

一、泰州市集中支付總體情況

自2003年1月1日，泰州市本級財政開展國庫集中支付業務以來，泰州市市區有市本級財政與海陵區財政實現了國庫集中支付。泰州市本級財政與海陵區財政采用商業銀行代理集中支付模式，分別選擇了工行、交行和建行為其代理銀行。其中泰州市本級納入國庫集中支付預算單位310個，海陵區納入國庫集中支付的預算單位123個。

二、泰州集中支付模式存在的弊端

商業銀行代理國庫集中支付模式改變了分散支付制度下多層級的財政資金管理方式，有效的統一了財政資金的所有權和使用權，大大加快了資金支付效率和速度，解決了資金使用過程中存在的截留、擠占、挪用等問題。但在實踐中，存在著一些弊端。

（一）“先付后收、銀行墊款”的做法與支付結算原則相悖

《支付結算辦法》第十六條明確規定“銀行不墊款”是辦理支付結算必須遵守的原則。而從商業銀行代國庫集中支付業務流程來看，先由財政部門或預算單位開出支付指令，再由銀行無條件將資金直接從預算單位零余額賬戶上支付給收款人或用款單位，最后代理銀行根據當日資金支付金額向人民銀行國庫部門提出清算，使該賬戶余額最終為零。這種業務流程導致了銀行先付后收，從而違背了“銀行不墊款”原則。

（二）人民銀行國庫部門監督職能弱化

《國家金庫條例》和《中國人民銀行法》賦予了人民銀行經理國庫，對財政資金運行的合規性進行監督管理的職責，人民銀行國庫部門成為財政資金運行的“安全門”。然而商業銀行代理國庫集中支付模式，財政資金撥付流程較原有模式發生較大變化，在業務辦理過程中，代理銀行取代了人民銀行國庫的監督職責，由于商業銀行追求的目標是利潤最大化，為此難以對財政資金運行進行監督。而人民銀行國庫部門只是在代理銀行與國庫單一賬戶清算后，才對財政直接支付或授權支付額度進行審核，只要在額度以內就清算。這樣一來，傳統意義上的國庫部門對財政資金運行的“事前審核、事中控制、事后監督”變成了只有事后監督。

（三）對國庫集中支付代理行缺乏有效監督

國庫集中支付代理行一方面由于人員流動快，制度執行不到位等原因易發生業務差錯，另一方面由于其逐利性，易與財政、預算單位結合成利益共同體。在日常對代理行的業務監督過程中，一是缺乏有關監管內容、方法、檢查機制等方面的監管制度，對代理行的監管缺乏針對性、連續性和系統性；二是缺少監管手段，人民銀行國庫部門主要是通過日常業務數據核對，月終對賬等手段對代理行進行監管，所獲取信息均為非現場的滯后信息，難以開展有效監督，導致對代理行缺乏有效監督。

（四）大量財政資金沉淀在銀行

在商業銀行代理模式下，一是由于采用隔日清算模式，財政局在其代理銀行專用賬戶上存入不低于當日清算金額的款項，用于與代理行清算，待次日人民銀行國庫與代理行清算后，再將此部分款項轉回專用賬戶；二是在代理行開設各種財政存款專戶，調動代理銀行工作積極性。

（五）銀行墊款現象時有發生

由于財政將資金分散存放在各財政專戶，在工資發放和月末等特殊時點，財政部門因國庫庫款不足，拖欠代理銀行款項的情況時有發生。

（六）業務環節仍較多，資金鏈較長

商業銀行代理國庫集中支付模式下，一筆支付業務至少要經過預算單位、財政、代理行、收款人開戶行、人民銀行國庫等五個部門，其間，任何一個環節出現問題都會影響該筆資金的正常撥付。

（七）各種投入大，運行成本高

泰州市目前有工行、交行、農村商業銀行三家商業銀行開辦國庫集中支付業務。每家上線均需要改造系統，采購電子設備，配備人員，運行成本較高。

三、人民銀行辦理直接支付存在的難點

商業銀行代理國庫集中支付模式是在當時人民銀行支付渠道不暢的情況下采取的過渡措施。而隨著業務不斷的發展，人民銀行國庫部門一是擁有了便利的資金匯劃渠道，目前各級國庫直接或者間接的參與現代化支付系統，資金匯劃方便快捷；二是隨著國庫電子化水平不斷提高，現代化的核算系統不斷運用，為國庫辦理集中支付提供了有力的技術支持；三是人民銀行國庫已逐步建立健全了各種內控制度體系，人員業務素質較高。人民銀行直接辦理集中支付業務條件日趨成熟，但是仍存在以下難點：

（一）相關制度較為滯后

目前，各地開展集中支付改革工作的主要依據仍然是2001年制定的《財政國庫管理制度改革試點方案》，在《改革試點方案》中所提到的“修訂和制定相關法律法規和管理辦法。修訂《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》、《中華人民共和國國家金庫條例》、《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》、《財政總預算會計制度》，以及相關稅收征管法規、行政事業單位會計制度等；相應制定《國庫收入管理辦法》和《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》”等內容均得到落實。

（二）“國庫單一賬戶體系”改革不徹底導致財政資金分散管理問題依然突出

大量的財政專戶存在，使得財政資金未全部集中于國庫單一賬戶，國庫之外的眾多財政專戶存放著大量資金。

（三）人員少，網點少，柜面監督壓力大

限于人民銀行定員定編的現實情況，各級國庫，特別是基層國庫人員數量有限，直接辦理國庫集中支付業務必然進一步加大人員壓力。同時，由于人民銀行分支機構的設置原則，網點少也是制約人民銀行直接辦理直接支付業務開展的重要因素。人員少，網點少，而預算單位和業務量卻逐步增加，必然形成了較大的柜面監督壓力和監督風險。

（四）預算單位現金提取不方便

根據規定，各預算單位開設的零余額賬戶將會被設置為基本戶，因此單位的一些零星支出也相應從該賬戶提取現金。然而，人民銀行只受理商業銀行集中提取備用金，不受理一般企業（含行政事業單位）和個人提現。造成人民銀行直接辦理國庫集中支付業務為預算單位開設零余額賬戶，卻無法為預算單位提供支取現金服務。

四、對開展人民銀行直接辦理直接支付業務的幾點建議

（一）建立健全相關業務制度

一是做好制度的頂層設計，早日出臺正式的《財政國庫管理制度改革方案》，并按照《改革試點方案》的思路完善相關法律法規；二是各地應結合實際情況，進一步建立健全各項符合地方集中支付業務開展的規章制度。

（二）深化國庫單一賬戶制度改革

建立真正意義上的國庫單一賬戶制度，實現真正的國庫集中。所有財政資金都通過國庫單一賬戶核算。在商業銀行開設辦理國庫收支的輔助性賬戶應為零余額賬戶，服務于國庫單一賬戶。

（三）加快國庫電子化水平建設

一是進一步完善國庫核算系統，使之能滿足人民銀行直接辦理集中支付的業務需要，優化業務流程，提高工作效率，減輕因業務量增加導致的工作人員壓力；二是進一步完善跨部門之間的業務信息共享機制，做到數據一次錄入，多次利用，減少各部門間的重復工作；三是推行電子印鑒制度，實現數據傳輸無紙化，方便財政與預算單位人員，解決人民銀行直接辦理集中支付所面臨的網點少困難。

（四）加強國庫隊伍建設，加快國庫人員培養

目前，國庫人員不足，特別是基層國庫人員不足，年齡老化、借用人員比重大是制約國庫業務發展的一大瓶頸問題。而國庫直接辦理國庫集中支付勢必會增加國庫部門業務量，進一步造成人員緊張的局面。為解決人員問題，一是要加強現有人員業務培訓，使國庫人員進一步提高工作效率；二是要加大人員投入力度，充實國庫工作人員，滿足國庫業務發展需要。

（五）加快推行預算單位公務卡改革

公務卡是將財政財務管理的有關規范與銀行卡結算方式相結合，形成一種新的財務管理手段，具有個人持卡支付，單位報銷還款的特點。推行預算單位“公務卡”制度，將有效解決人民銀行辦理國庫集中支付業務中預算單位提現不便的問題。

參考文獻

[1]西南財經大學，中國人民銀行國庫局.《國庫改革與發展》中國金融出版社，2007.

[2]邵長年.切實履行經理國庫職責，全力支持我國社會經濟發展.國庫論壇，2010（6）.