資源型城市轉型進行時

阮曉東

民營經濟的加入會給城市轉型帶來生機與活力，民營經濟也勢必在資源型城市轉型中大有可為

在中國所有城市中，資源型城市的比例大概有20%，中國經濟經歷三十多年高速的發展，資源型城市作出了巨大貢獻，并付出了沉重的代價。資源型城市如何突圍求生并實現可持續發展，也成為社會普遍關注的問題。

2013年發布的《全國資源型城市可持續發展規劃》，目的就是讓資源型城市擺脫“礦業興則城市興，礦業竭則城市衰”的傳統城市軌跡。依托新型的產業規劃，我國的資源型城市正在跳出依托自然資源求發展的舊思維定勢，進入“轉型發展”的新階段。

《全國資源型城市可持續發展規劃》發布

2013年12月，國務院發布《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》（以下簡稱《規劃》）。我國曾經于2008年3月和2009年3月先后兩次公布了44個資源枯竭城市，引起了全社會的普遍關注。在2013年末發布的《規劃》與過去確定的資源型城市名單相比，一個重大變化是，數量上從過去的118個變成了262個。其中地級行政區（包括地級市、地區、自治州、盟等）126個，縣級市62個，縣（包括自治縣、林區等）58個，市轄區（開發區、管理區）16個。

值得注意的是，《規劃》首次根據可持續發展能力和資源狀況，將262個城市區分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種類型，進行分類指導。其中成長型城市包括朔州市、呼倫貝爾市、鄂爾多斯市、松原市等；成熟型城市包括張家口市、承德市、赤峰市、本溪市等；衰退型城市包括烏海市、阜新市、淮北市、萍鄉市等；再生型城市包括唐山市、包頭市、洛陽市、麗江市等。

《規劃》同時指出，由于當前國際政治經濟不確定性、不穩定性上升，國內經濟發展中不平衡、不協調、不可持續問題突出，資源型城市可持續發展面臨嚴峻挑戰，加快轉變經濟發展方式的任務十分艱巨。《規劃》強調深入挖掘各類資源型城市自身潛力和優勢，規范成長型城市有序發展，推動成熟型城市跨越發展，支持衰退型城市轉型發展，引導再生型城市創新發展，探索各具特色的發展模式。

業內人士表示，該《規劃》從國家層面科學引導各資源型城市因地制宜、協調有序發展，避免政策上“一刀切”的做法，為我國未來統籌區域發展的政策設計提供了重要借鑒。

《規劃》也給出了我國解決資源型城市發展的時間表，即到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決，可持續發展能力顯著增強，轉型任務基本完成。資源富集地區資源開發與經濟社會發展、生態環境保護相協調的格局基本形成。轉變經濟發展方式取得實質性進展，建立、健全促進資源型城市可持續發展的長效機制。

單一產業支撐的城市面臨無奈

資源型城市，是以本地區礦產等自然資源開采和初加工為主導產業的城市，曾經對我國經濟的發展作出了巨大貢獻。據統計，資源型城市累計生產原煤529億噸、原油55億噸、鐵礦石58億噸、木材20億立方米，“一五”時期156個國家重點建設項目中有53個布局在資源型城市，占總投資額的近50%，為建立我國獨立完整的工業體系、促進國民經濟發展作出了歷史性的貢獻。

但正是由于這些城市的發展對資源有高度的依賴性，城市民營經濟發展緩慢，多種經濟成分難以很快形成，因此當資源逐漸枯竭時，城市活力往往快速下降，城市的轉型也往往伴隨著痛苦和悲情。

這些城市面臨的巨大風險之一，就是單一產業模式的發展的極限。如我國東北和我國中部的許多老工業城市，如甘肅玉門，湖北黃石，云南東川，山西義馬、霍州、古交，遼寧撫順、鞍山、本溪、阜新，黑龍江鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺河等，在數十年時間中所依賴的更是單一的石油、煤炭或鋼鐵產業。隨著資源的逐步枯竭，這些城市從上世紀八十年代中后期就開始走下坡路，當地財政收入已出現嚴重的青黃不接。

我國的東北、西北和西南等多個資源型城市的主打資源逐漸枯竭，新疆克拉瑪依、遼寧阜新、黑龍江大慶、河南平頂山、山東棗莊、山西大同、甘肅白銀、四川攀枝花等城市面臨著嚴重的經濟結構失衡，失業和貧困人口較多、接續替代產業發展乏力、生態環境破壞等多重問題也愈來愈明顯。

據介紹，當前我國資源枯竭城市面臨著不少問題和矛盾：一是資源開發的秩序不規范，開發強度過大，使生態環境付出了過高的代價；二是產業結構不盡合理，資源型產業比重非常大，第三產業比重偏低，接續替代產業發展滯后；歷史遺留問題多，69個資源枯竭城市的合計人口只占全國的4%，但棚戶區占全國四分之一，失業礦工占全國采礦從業人員的十分之一，低保人口占全國的十分之一，需要治理的沉陷區占全國的三分之一。此外，促進資源型城市可持續發展的長效機制亟待完善，資源開發行為方式有待進一步規范，反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本等的資源性產品價格形成機制尚未完全形成，等等。

正因如此，資源型城市的發展和轉型也就成為我國目前乃至將來相當長時間里面臨的重大問題之一。2001年，國務院在遼寧阜新市開展全國首個資源枯竭城市經濟轉型試點；2007年，國務院首次發布了《關于促進全國資源型城市可持續發展的若干意見》；2008年以來，國家先后分三批界定了69個資源枯竭城市作為轉型試點。但作為世界性難題，中國資源型城市可持續發展面臨的挑戰更為嚴峻。

資源型城市的發展，已經成為我國經濟發展中的一塊“短板”，其轉型的成功與否，也關乎著我國經濟改革的總體進程。

產業結構調整破解轉型難題

我國資源型城市往往工業獨大，第三產業比重嚴重不足，產業結構不協調，這也是造成城市經濟增長動力單一，公共服務能力低下，環境惡化的重要原因。資源城市的產業在初期通常只為礦產開采業，隨著礦山建設的發展，電力、冶金、化工、建材等高能耗產業才能得到一定發展，所以產業的高級化進程非常緩慢。加上資源產業多為勞動密集型產業，城市產業結構調整彈性小，占用資金多、從業人員多、產業退出的壁壘高、后期治理費用高，使得這個轉型過程十分困難。

正因為如此，根據《規劃》，到2015年，全國資源型城市地區生產總值將從2012年的15.7萬億元增加到19.8萬億元；到2020年將達到29.1萬億元，實現年均增長8%。在對資源枯竭城市的經濟發展指標中，主要包括5個方面，一是主要資源的產值占整個全城市產值的比重；二是第三產業的增加值；三是科技投入占地區生產總值的比重；四是規模以上企業萬元工業增加值的能耗；五是地方財政收入占地區生產總值的比重。在這些經濟考核指標中，未涉及對GDP的考核。

根據《規劃》，優化發展資源深加工產業、培育壯大優勢替代產業、大力發展特色服務業以及積極發展吸納就業能力強的產業被寫入了《規劃》。支持資源優勢向經濟優勢轉化，有序推進資源產業向下游延伸，大力發展循環經濟。而綜合很多專家的意見，“轉變發展方式和調整經濟結構，發展生態經濟，培育新興產業，強化資源精深加工為龍頭，促進產業升級轉型等”，無疑都是資源型城市經濟轉型的重點。而從眾多資源型城市成功轉型的經驗來看，推動煤電油氣等一體化發展，借助政策支持發展環保及綜合利用裝備制造產業，發展可再生能源和清潔能源，以及拓展綠色食品加工產業等都成為產業層面破解轉型難題的法寶。

比如位于河南省西北部、黃河北岸的焦作市，有豐富的煤炭、石灰石、鋁礬土、耐火粘土、硫鐵礦等礦產資源，但長期以來，這里的資源型企業主要為原材料供應企業和高耗能企業，產業鏈條短。近年來，焦作市大力發展高新技術產業，改造提升傳統產業，做大做強了裝備制造、汽車及零部件、鋁工業、煤鹽聯合化工、能源工業、食品工業六大戰略支撐產業和生物制藥、新材料、新能源、節能環保四大新興產業，發展培育了裝備制造等超500億元產業集群。

著名的錫都個舊在推動城市經濟轉型中取得不俗成績，通過云錫10萬噸鉛、10萬噸銅、紅河鋅聯固廢物煉鐵煙塵資源化綜合利用項目等，使當地的綜合環境不斷改善，個舊連續三年入圍全省縣域經濟10強，榮獲全國文化先進市、國家衛生城市、中國十佳綠色城市、中國人居范例獎城市、中國特色魅力城市等殊榮。由于轉型工作卓有成效，2011年再次被列入全國資源型城市轉型發展的試點城市。

赤峰市元寶山區則做大做強能源、化工、綠色食品加工和裝備制造四大主導產業。如以玉米、蔗糖、紅豆杉、動物副產品深加工和生物制藥為突破口，逐步形成資源高效利用、產品附加值高的循環產業體系；通過適時啟動天然氣化工，以大唐煤制天然氣輸入為依托，規劃建設天然氣精細化工項目。另外，該區還充分發揮草原、綠色品牌效應，發展壯大肉類、乳制品、制酒、蔬菜、雜糧等食品加工產業，已打造成為面向全國的綠色食品供給基地。

讓民營經濟分擔更多的責任

資源型城市過去都是國家為投資主體，國有經濟比重很大；民營經濟發展緩慢，多種經濟成分難以很快形成，因此活力不強。這不僅是資源型城市的一大特點，而且也是轉型中必須跨越的一道障礙，它比新興城市要付出更多的成本。

國務院發展研究中心李佐軍認為，資源型城市目前面臨著接續替代產業發展滯后、社會矛盾較多、資源浪費和環境破壞較嚴重、高級要素集聚能力低等幾個主要問題。“破解資源型城市經濟社會發展中的體制性、機制性矛盾，根本出路是改革。”李佐軍認為，只有把一系列制度理順，資源型城市可持續發展問題才能得到解決。其中大力發展民營經濟應當成為其中的重要措施。

以阜新為例，2006年6月，阜新當地黨報有一篇文章這樣寫道：“阜新的差距在民營，潛力在民營，希望也在民營。”讓民營經濟成為活力之源，讓民營經濟成為轉型的依托，早在被國務院確立為轉型試點城市之初，阜新市就把“民營為主，市場運作”確定為經濟轉型的基本方針之一。

“除了法律、法規明令禁止的以外，阜新所有的領域都可以向民營資本開放。”在去年8月召開的“全國民營企業資源型城市轉型———阜新行”（以下簡稱民企阜新行）活動中，時任阜新市代市長的潘利國就給各地與會的民營企業家吃了一顆定心丸。

來自遼寧省統計局城調隊的一份資料顯示，阜新的民營企業由小到大，從弱到強，在經濟轉型中以其獨特的優勢，強勁的動力迅速發展成為阜新的經濟主體之一。記者了解到，目前阜新市民營經濟創造的產值已經超過全市半壁江山，阜新市在《十一五規劃綱要》中更是提出，到2010年，民營經濟要占全市經濟總量的70%。阜新市民營經濟在內因和外因的交互作用下煥發出生機和活力。

2013年7月，國務院參事室特約研究員姚景源在第五屆東北亞發展論壇上表示，我們過去長時間基礎設施投資的主體都是政府，但現在我國面臨一定的經濟困難，像過去那樣依賴政策刺激、政府直接投資已經是空間不大，所以我們一定要認識到投資的主體是企業，特別是民營經濟。政府可以采取一些鼓勵政策措施，讓民營企業進來，讓企業既有錢賺，又有利于民生改善和整個經濟環境。

國家發改委東北振興司原副司長彭會軍說，民營經濟在資源型城市轉型中大有可為。目前發展環境有了很大的改變，國家政策導向有利于民營經濟的發展。目前各轉型城市也都制定了支持轉型的措施，投資環境不斷好轉，給了民營企業可以施展拳腳的空間。最后我要說，資源型城市轉型不僅是產業轉型、還要城市轉型，轉型更是體制機制創新的過程。民營經濟的加入會給城市轉型帶來生機與活力，民營經濟也勢必在資源型城市轉型中大有可為。

資源型城市轉型非一日之功。2013年10月12日，全國資源型城市轉型與科學發展理論研討會在河南省三門峽市召開。參會人士在講話中強調：資源型城市轉型是一次鳳凰涅槃、浴火重生，事關我國的科學發展，事關和諧社會和美麗中國的建設；也是一項復雜的系統工程，涉及經濟社會和思想文化的各個領域。促進資源型城市可持續發展，早轉型，早主動，只要各個方面共同努力，更多的資源型城市就能夠實現華麗轉身，再創輝煌。

資源型城市的轉型與發展是一個具有全局意義的關鍵問題。從某種程度上說，我國傳統的發展思路正是資源型城市發展思路的集合，即依靠資源的投入來獲得經濟收益。以前資源型城市不重視民營企業，普遍存在著征地難、貸款難、留人難、辦手續難、接待檢查應酬難“五大難”。要促進城市經濟轉型，還得徹底放寬民營企業的市場準入門檻，使非公有制經濟享有平等的投資機會和待遇，鼓勵非公有資本進入基礎設施、城鄉公用事業及其他行業和領域，支持非公有經濟參股、控股、并購國有企業。也只有如此，資源型城市的轉型才能打開新局面，市場活力和社會創造力才能被釋放，轉型升級也才有更堅實的保障。