敬老院在農村養老服務中的支撐研究

陳玉淮 徐俊

摘要 以安徽省農村敬老院為例，分析了養老現狀并對其成因進行了研究。在此基礎上提出了相應的對策。

關鍵詞 敬老院；農村養老服務；支撐作用

中圖分類號 S-9；C913.7 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）16-04983-01

安徽是農業人口大省，也是老年人口大省，具有典型的“未富先老”特點。“六普”數據顯示，2010年安徽65歲及以上老人約為609萬，占全省常住人口的10.23%。未來30年里，安徽老年人口將以平均超過4%的速度增長，人口老齡化呈現出老年人口比例高、老齡化進程快、農村老年人口比重大等特點。無疑，農村養老問題將成為影響安徽經濟、社會可持續發展的重要因素。改革開放以來，隨著我國工業化、城市化的快速發展，大量青壯年勞動力外流引發了農村家庭空巢化，與此同時，計生政策長期施行帶來的家庭少子小型化，導致農村傳統家庭養老賴以生存的經濟、人力和孝道基礎日漸消解，子女養老難以為繼[1]。越來越多的農村老人開始感受到家庭養老的壓力，農村養老服務社會化呼之欲出。相比有子女但不在身邊的老人，五保老人的晚年生活更具挑戰性，盡管日常生活方面具有一定的保障性，但他們的親情慰藉更加匱乏。五保老人歷來是社會福利事業關注扶持的重點對象，必須一如既往的予以關懷，而新形勢下安徽數以百萬計的農村空巢老人的養老問題也必須引起政府和社會的高度重視。如何將農村空巢老人與五保老人共同納入養老服務保障范圍，大力發展鄉鎮敬老院，樹立大農保戰略意識，發揮敬老院在農村養老服務中的支撐作用，讓所有農村老人實現老有所養，是擺在政府和社會面前的一項重大任務。

1 農村敬老院現狀及成因分析

安徽省2010年末農村老年性福利機構有2 086個，工作人員10 442人，床位187 241張，收養人數153 398人，社會散居孤老殘幼供養金額為5.88億元。面對45萬五保老人和數以百萬計的空巢老人的養老服務需求，現有的敬老院養老資源和財政投入可謂捉襟見肘。目前，除省會及少數經濟發達地市外，安徽省大多數鄉鎮敬老院普遍存在著如下問題。

1.1 定位不明確，管理體制不暢 相關管理條例和辦法并未明確規定敬老院具有事業單位的法人資格，由此導致地方政府與敬老院之間權責不分。當前鄉鎮敬老院由鄉鎮政府直接管理，客觀上使得地方政府和敬老院一體化，造成政事不分、職能錯位，既增加了政府的負擔和法律責任，又使得敬老院自身缺乏應有的生機與活力。

1.2 經費投入不足，養老資源相對匱乏，供養水平較低 相比城市，農村敬老院獲得政府的投入明顯不足，部分欠發達地區尚未實現鄉鎮全覆蓋。已經實現鄉鎮全覆蓋的縣市，由于缺少穩定的財政撥款渠道，很多敬老院基礎設施陳舊落后、床位有限，護理人員供給匱乏，醫療、生活及管理條件達不到基本入住要求，導致大多數五保老人和有養老需求的農村老人不愿入住其中。現行的“鄉財縣管”體制，使得入住的五保老人只能獲得基本的生活消費，敬老院供養水平不高。

1.3 管理和服務滯后，集中供養率低 鄉鎮敬老院資金來源有限，一個月僅僅幾百元的低待遇必然導致管理者和服務人員工作熱情不高，也難以吸引到懂管理、善護理的專業人員來此工作。鄉鎮敬老院基礎設施陳舊，缺乏專業的工作人員，服務水平整體不高，與人民群眾的需求相比有很大差距，這可能是入住率偏低的主要原因。與集中供養相比，五保老人分散供養成本較低，有親朋好友相助，生活比較自由，更富有親情味。

2 發揮敬老院的養老服務支撐作用

針對社會轉型期農村出現的大量空巢老人養老問題，決策者必須高瞻遠矚，拓寬視野，樹立大農保意識，發揮敬老院在農村養老服務中的支撐作用。

2.1 準確定位，充分賦權 政府部門應盡快出臺條例或法規，賦予農村敬老院以獨立的事業單位法人資格，解決敬老院的定性、定位、編制等問題，明確將敬老院確定為縣區以上政府財政全額撥款的事業單位，使其享有基本的財權、人事編制權。

2.2 建立多元化投入機制，加強軟硬件建設 基于穩定的財政投資預算機制，政府應成為敬老院和農村社會化養老服務的投資主體。加快農村老齡事業基礎設施建設，把其納入城鄉社區發展規劃，促進城鄉養老服務建設一體化進程。允許并鼓勵社會力量投資農村養老機構，政府給予相應補助和政策優惠。注重整合利用農村閑置資產，培訓農村養老服務

專業人員，動員社會力量參與農村養老服務活動。

2.3 尋求多種運營模式，高效利用農村養老資源 為有效解決農村養老服務有效需求嚴重不足與敬老院等養老機構資源利用率不高、微利甚至負債運行之間的矛盾，可以考慮如下措施改善：或通過知名民營企業接管敬老院來提升養老服務質量和水平，或采取民辦養老機構托管公辦敬老院以實現養老服務的規范化和檔次化，或通過公辦敬老院轉型為區域性托養中心來拓展養老服務對象和范圍[2] 。

2.4 構建以敬老院為中心的農村養老服務平臺 在鄉鎮和村社組織的推動下，充分依托和利用敬老院及其管理服務經驗，整合村社相關養老服務資源，設立農村社區居家養老服務中心（站）和日間照料中心，向所有農村老人開放，采取適當收費服務。這樣既可以為需要幫助的空巢、高齡、失能等老年群體提供養老服務，又可以解決床位空置率高和資金短缺等現實困難。

3 小結

總之，鄉鎮養老院必須立足于省情，積極面向市場，大力提升管理和服務水平，充分發揮其在農村養老服務中的支撐和輻射作用。

參考文獻

[1] 徐俊，風笑天.獨生子女家庭養老責任與風險研究[J].人口與發展，2012（5）：2-10.

[2] 彭金玉.農村空巢老人社會化養老服務體系研究[J].人民論壇，2013（1）：156-157.安徽農業科學，Journal of Anhui Agri. Sci.2014，42（16）：4987-4988，5030

責任編輯 姜麗 責任校對 況玲玲