檢察機關執法辦案風險評估預警機制研究

郭慧麗　楊學斌

良好的風險管理有助于降低決策錯誤之幾率、避免損失之可能、相對提高企業本身之附加價值。[1]

一、風險管理引入檢察機關執法辦案環節的背景及爭議

（一）背景

風險管理是管理學的一個分支，最初作為企業的一種管理活動，起源于20世紀50年代的美國，是指對影響企業目標實現的各種不確定性事件進行識別和評估，并采取應對措施將其影響控制在可接受范圍內的過程。隨著改革開放的持續深入，社會建設、法制建設的不斷提速，黨和政府面臨新的情況、新的矛盾、新的利益訴求不斷出現，社會結構發生轉型變化，風險管理逐步拓展到各相關領域，為解決影響社會穩定的根本性、基礎性、源頭性問題，風險管理開始引入政府機關。2010年開始，最高人民檢察院相繼下發《關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的實施意見》、《關于加強檢察機關執法辦案風險評估預警工作的意見》、《案件管理暫行辦法》三個文件，執法辦案風險評估預警在執法辦案中地位逐步明確，這些規定為研究執法辦案風險評估預警管理機制提供了制度依據。檢察機關執法風險評估預警的管理機制，可以視為風險管理理論在檢察業務管理領域的延伸，是以全面風險管理理念為指導，通過執法辦案風險管理文化和體系的建立，創建檢察業務管理和風險管理新模式，其目的就是要通過科學合理地識別研判、論證評估、預警通報、防范應對并處理化解檢察機關面臨的各種執法辦案風險，將風險消除或控制在可控的范圍之內，為檢察機關提高執法辦案質量，全面實現辦案、監督等各項檢察職能，最終實現化解社會矛盾、促進社會和諧穩定提供有力的司法保障。

（二）爭議

企業的風險預警評估大多基于單個經濟實體的利益，檢察權為一種公權力，檢察機關執法辦案風險評估預警機制要充分體現社會整體利益，二者之間既有相同之處，也有差異。也正因為這樣，學界對檢察機關執法辦案引入風險預警評估機制的態度不一，其中不乏質疑之聲，如有學者認為在執法辦案中最大化的追求風險評估價值目標，會使得一些訴訟當事人的權益受到一定影響。[2]還有學者認為，檢察機關執法辦案風險評估機制降低了執法辦案的透明度，實際上是為“捂蓋子”披上了合法的外衣。筆者認為，這一觀點實際上是斷章取義，主要理由有兩點：第一，有違執法辦案風險預警評估機制的價值目標。風險評估作為風險管理學的關鍵環節，是對不良結果或不期望事件發生機率進行描述及定量的系統過程，目的是通過發現、分析和衡量風險，提出防范措施，以減少風險。[3]可見，風險預警評估機制主要是在防止社會矛盾和不穩定因素的產生，重在預防，“捂蓋子”的行為主要解決已經存在或已經發生的矛盾，二者一個重在防止矛盾產生，一個是對已出現矛盾的極端解決。第二，行為方式不同。“捂蓋子”是一種強制、高壓方式，而執法辦案風險評估預警主要采用釋法說理、情感撫慰等理性、和平的方式讓當事人了解檢察機關作出各種決定的依據。

21世紀是風險管理的世紀，[4]現代制度的構建雖然更加注重防御風險，但制度系統越復雜和精致，社會風險及其后果的不確定性就越大，正是在這個意義上，當今社會可看做高風險社會。具體來看，當前，我國正處于社會發展的轉型期，社會矛盾的關聯性、復雜性、敏感性、破壞性日益突出，信訪總量包括涉檢信訪數量高位運行，涉檢輿情、群體性事件時有發生，檢察機關的執法環境變得敏感而復雜。這無疑對檢察機關的執法能力和水平都提出了更高的要求，因此僅限于“就案辦案、機械辦案”顯然已跟不上時代的步伐。在辦案中進行風險評估、延伸檢察職能、化解社會矛盾的作用和意義更為突出，已是司法形勢發展的內在要求。

二、檢察機關執法辦案風險評估預警機制的理論探討及實踐情況

目前，對于檢察機關執法辦案風險評估預警機制的探討主要集中在檢察機關內部，大部分文獻出自于檢察機關業務專家之筆。筆者通過對相關資料的閱讀、總結和梳理，發現各業務專家在探討執法辦案風險評估預警機制時對于風險評估預警機制的范圍、風險預警級別設置出現觀點、做法眾多的局面。

（一）風險評估預警機制的適用范圍

實踐中兩種常見的表述模式。第一，概括式與具體式結合。如山西省人民檢察院在其出臺的《關于在全省檢察機關開展執法辦案風險評估預警工作的意見》中，既將范圍概括為五類案件，又將范圍具體到偵查監督、公訴、職務犯罪偵查、監所檢察、民事行政檢察、刑事申訴、檢察技術鑒定等7個業務部門27個方面的執法決定。第二，具體式。惠州市人民檢察院執法辦案風險評估工作的范圍具體規定為：偵查環節擬作立案或不立案、撤案決定的案件;批捕環節擬作批捕或不批捕決定的案件;起訴環節擬作起訴或不起訴、抗訴或不予抗訴決定的案件;民行環節擬作立案或不立案、提請抗訴或不予提請抗訴決定的案件;控申環節擬作維持、改變或撤銷原判或原處理決定的刑事申訴案件、確認或不予確認的刑事賠償案件、采用搜查、扣押財物、凍結賬戶決定等案件。此外，理論界還存在兩種觀點。部分學者認為風險評估的范圍應該擴展到執法辦案整個過程，規定對業務部門辦理的所有案件都要進行評估;還有學者提出風險預警應以列入評估范圍的案件為主，但不限于評估范圍的案件。

（二）風險級別設置

1.兩級。山西省人民檢察院《關于在全省檢察機關開展執法辦案風險評估預警工作的意見》將執法辦案風險評估預警的等級由高到低分為一級預警和二級預警。

2.三級。寶雞市人民檢察院具體將信訪風險劃分為三個級別：一是紅色預警，即當事人有明確的信訪苗頭，極易誘發上訪事件的，風險為“一級”;二是橙色預警，即當事人存在部分疑慮和意見，沒有明確的息訴表示，存在不明確信訪可能的，風險為“二級”;三是黃色預警，即有一定風險，沒有信訪可能或可能性很小，能夠自行消除信訪隱患的案件，風險為“三級”。三級設置是實踐最為常見的級別設置模式。

3.四級。北京市人民檢察院第二分院副檢察長王偉在《建立執法辦案風險評估機制的實踐與思考》一文中提出了應該設置四級的觀點：（1）一級風險（特別重大風險）：信訪人或當事人可能組織實施暴力恐怖活動、引發大規模群體性事件或者采取兇殺、爆炸、自殺等個人極端行為的，以及案件可能引起新聞媒體熱炒、形成社會輿論熱點、對檢察工作造成較大負面影響的;（2）二級風險（重大風險）：信訪人或當事人可能組織、串聯、煽動群體性非正常上訪活動，或者在敏感時期、地點越級上訪，聚眾鬧事，造成事態擴大、影響不良的，以及案件可能受到社會輿論一定關注、可能對檢察工作造成一定程度負面影響的;（3）三級風險（較大風險）：信訪人或當事人可能采取靜坐、請愿、滯留等行為，影響檢察機關正常工作秩序的;（4）四級風險（一般風險）：可能出現重信重訪或無理纏訪等行為的。風險等級評估，應根據信訪事件的變化動態和發展趨勢，及時調整級別，并修訂完善應對措施和處置方案。[5]

此外，最高人民檢察院檢察理論研究所副所長謝鵬程認為，可以按照風險發生概率的大小來設計，以20%的發生概率為一級風險，每增加20%，提升一個等級，共分五個風險等級，風險概率達到60%以上的，應當設置預警，并有相應的處置預案。

三、檢察機關執法辦案風險評估預警機制在實踐中遇到的難題

（一）信息共享機制缺乏

風險信息來源少已經是影響風險評估預警機制成效的重要因素。主要表現在兩個方面，一是風險信息收集是否是風險評估的必經程序規定不明。從檢察機關的實踐來看，部分地區規定了所有案件均要作出風險評估，有些地區規定部分案件要予以評估，但對于是否要收集風險信息、要收集哪些風險信息往往并無明確規定;二是溝通機制缺乏。不論是檢察機關各內設部門之間，還是檢察機關與公安、邊防、海關、法院等單位之間的風險信息共享機制尚未建立，各部門、各單位之間的風險評估預警工作基本上處于“各自為政”狀態，如公安機關在偵查階段發現的風險信息是否必須移送給檢察機關，何時移送，以何種方式移送，不移送將承擔何種責任，檢察機關偵查監督部門收集到的風險信息如何移交給公訴部門，批準逮捕與審查起訴不在同一院的如何溝通，控申部門收到上訪信息如何與承辦部門溝通等均處于無章可循的狀態。

（二）評估預警時間不確定

檢察機關辦理案件均有一定的時限，審查逮捕一般為7天，審查起訴一般為兩個月，承辦人從接手案件到案件辦結均有一定的時間跨度，從全國各地檢察機關關于風險評估的指導性文件來看，大多篇幅用于規定評估的案件范圍、等級設置及其標準。至于風險評估何時開始并未明確規定，導致實踐中承辦人無所適從，若從案件接手時起作出風險評估，必然會導致風險評估不準確的后果，原因有二，一是承辦人剛接手案件，對案情、當事人、當事人家屬的情況尚不了解，風險信息掌握不全。二是案件的風險往往會因為檢察機關作出的捕或不捕、訴或不訴等決定而發生變化，此時，承辦人對案件事實、證據的審查并未開始，結論不明，風險不定。從實踐情況來看，大多選擇在案件辦結時填寫風險評估表，裝入案卷。初看這種習慣做法問題不大，實際則不然，這一做法往往導致案件在檢察機關辦理期間實際上沒有進行風險評估，對審查逮捕期間、審查起訴期間發生的風險并未預案，只有案件即將走入下一程序時才做出風險評估，讓風險評估預警機制的實效大打折扣。

（三）風險級別評估不準確

引起風險級別評估的原因有兩方面：第一是客觀原因，主要表現在級別界線模糊。最高人民檢察院《關于加強檢察機關執法辦案風險評估預警工作的意見》并未統一級別設置情況及其界線，各地檢察機關也尚處于探索之中，兩級、三級、四級均有實踐。筆者認為，比起風險的級別設置，各級別之間的界線更為重要，可以說，風險等級的界線是建立風險評估機制的核心內容，界線不明確，必然會影響對案件風險的防范與應對。而實踐中對于風險級別界線，大多采用可能引起涉檢信訪、處理有一定的難度等抽象表述，承辦人評定風險等級時難以把握，導致評定級別不準確。第二是主觀原因，主要表現在“就高不就低”。一般而言，造成不良后果是風險預警評估機制追究責任的重要要件，這一規定導致實踐中部分承辦人為規避責任，往往將風險級別人為拔高，變無風險為有風險，變低風險為高風險，無形中增加了控申部門息訴罷訪的工作量，有限的司法資源沒有得到充分的利用，不利于各內設部門之間的協作，嚴重影響風險評估預警機制的實施。

（四）預警處置措施可操作性不強

建立執法辦案風險評估，一是為了全面識別出可能存在的風險，二是提出有針對性的、行之有效的防范措施。預警處置措施是風險預警評估機制的關鍵環節，處置措施不當不僅會導致前期評定的風險無法有效防范，且會在一定程度上會激發矛盾，帶來新的風險。有效的風險管理要求一個應對措施或者將幾個應對措施結合起來，將預期的風險可能性和影響控制在承受范圍內。從各地檢察院的實踐看，執法辦案風險應對措施比較單一，如簡單的填寫“聯合控申部門做好息訴罷訪工作”、“加強思想教育”等。難以應對復雜多樣的執法辦案風險，難以將風險控制在檢察機關的可承受范圍之內或消除風險。

四、完善執法辦案風險預警評估機制的建議

（一）樹立風險和責任兩種意識

一是風險意識。隨著社會的不斷發展、國家法治建設的不斷完善，人民群眾法治意識不斷增強，檢察機關的執法環境與以往相比有了較大變化，一方面，法律法規對檢察機關執法辦案規范性要求越來越高，各個環節更加容易出現瑕疵、錯誤;另一方面，人民群眾對自身利益的維權意識越來越強，對司法工作的新期待和新要求越來越迫切，如果合理訴求得不到及時回應，就很容易產生各種風險，如果不能準確、全面把握這些變化，不采取積極有效的應對措施，仍舊停留在舊的執法觀念上，不能把風險意識真正融入到執法辦案的每一個環節，就會陷入就案辦案、簡單辦案、機械辦案的誤區。因此，檢察機關要始終保持危機感和緊迫感，居安思危，防范于未然。二是責任意識。從大的方面來說，整個檢察機關承擔著法律監督、維護司法公正的重擔;從小的方面來說，一個院、一個部門、一個承辦人，在執法辦案活動中承擔著風險評估及化解社會矛盾的職責。進一步明確“誰承辦、誰評估、誰化解”，避免相互推諉、“打太極”、“踢皮球”，對各種不穩定因素力爭做到早發現、早報告、早控制、早處置。同時，要把風險評估預警工作納入案件質量考評體系之中，建立相應的獎懲制度和問責制度，把責任落實到單位、落實到部門、落實到個人。

（二）建立風險預警聯動機制

我國現階段社會矛盾主體的多樣化、利益沖突的多元化決定了風險評估、防范的難度很大，不是一個部門憑一己之力便能迎刃而解，更不是檢察機關傾盡全力便可一蹴而就，應依賴于檢察機關內外部資源的整合。

一是外部聯動機制。檢察機關執法辦案風險預警評估機制的有效施行離不開黨委、司法機關、行政機關、企事業單位的支持和配合。包括兩個方面：第一，建立風險信息共享機制。檢察機關的案件來源十分廣泛，有公安、海關、邊防等機關的移送，人大、上級院交辦，下級院提請抗訴，信訪等等，這些機關往往也掌握了案件的第一手材料，檢察機關應當積極探索與黨委、政府、公安、法院、司法等部門建立起信息共享機制，風險信息隨著案件移交而移交，盡早發現風險。第二，建立風險防范配合協調機制。風險應對措施涉及到的部門眾多，如未成年心理疏導需要學校老師、家長的大力配合，輿情風險防范需要黨委宣傳部門的大力支持，被害人家屬的思想工作需要企業、婦聯等民間團體、基層自治組織的協助。檢察機關應主動出擊，建立工作機制，采取定期會商、通報的方式先開展工作，后逐步改進、循序漸進、整體推進，最終形成成熟的機制和經驗。二是內部聯動機制。檢察機關各內設部門、派駐機構要把風險預警評估放到全院工作大局中通盤考慮、系統謀劃，相互借勢、相互借力。迫在眉睫的是建立雙向風險信息移送制度，一方面，承辦部門在風險預警時不能僅僅寫明請控申部門協助釋法說理，應將案件的基本情況、風險種類一并告知，確保控申部門的化解工作有的放矢，事半功倍。另一方面，控申部門在接訪、派駐機構在巡防期間收集的風險信息應及時向承辦部門移送，確保承辦部門及時、全面掌握風險信息，準確評定風險等級、科學制定預案。

（三）風險評估預警由靜態向動態轉變

靜態風險評估弊端較多，如時間難以確定等。筆者建議，將評估動態化。（1）評估時間由靜態向動態轉變。案件接手到案件辦結期間，根據案件的基本情況，隨著承辦人掌握風險信息的逐步增多，風險大小也會逐步明晰，承辦人認為確有必要采取防范措施時即可作出風險評估，換句話說，何時發現風險何時評估，不再拘泥于案件接手時評估或案件辦結時評估，評估之后按照程序審批并嚴格落實處置預案。（2）風險等級評定由靜態向動態轉變。在辦理案件過程中，隨著承辦人對案情、證據的深入審查，對當事人、家屬基本情況、案件背景的深入了解，風險等級會有所變化，可能提高也可能降低，承辦人應及時變更風險等級。換言之，在履行相關審批程序后，一個案件在檢察機關處理階段可以隨時變更風險等級。（3）防范措施由靜態向動態轉變。情感疏導、釋法說理等防范措施均具有一定的針對性，隨著辦案時間的推移，風險的種類可能發生變化，原有的風險可能消除，新的風險可能出現，如由原來的上訪變成了網絡炒作等，此時，風險的應對措施也應相對有所調整，不論風險級別是否發生變化，只要應對措施不足以防范可能出現的風險時，都應當及時調整。

（四）完善追責機制，強化監督檢查

紀檢監察部門要配合控申部門進一步加強本級院執法辦案風險評估預警工作的監督檢查，將其作為執法督察的一項重要任務加強督促落實。督察小組要堅持定期或不定期對本院業務部門執法辦案風險評估預警工作進行檢查，重點發現問題，提出整改意見和建議。對執法辦案中不開展風險評估預警工作，或者在風險評估預警工作中存在故意或重大過失，導致涉檢重復訪、群體性事件發生或造成人員傷亡等嚴重后果的，要嚴格按照有關規定追究相關人員的責任。

注釋：

[1]《盤點風險管理工具》，載《哈佛商業評論》2009年第1期。

[2]梁敏儀：《淺論檢察機關執法辦案風險評估機制的完善》，載《法制與經濟》2011年第12期。

[3]盧希：《健全檢察機關執法辦案風險評估預警機制的實踐思考》，載《人民檢察》2011年第14期。

[4]李航：《我國轉型期弱勢群體社會風險管理探析》，西南財經大學出版社2007年版，第5頁。

[5]王偉、孫春雨、盧鳳英：《建立執法辦案風險評估機制的實踐與思考》，載《中國檢察官（司法實務）》，2010年第11期。