西方政府規制理論的演變及啟示

引言：西方政府規制理論起源于20世紀70年代，先后經歷了公共利益理論、規制俘虜理論、放松規制理論及激勵性規制理論四大演變階段。本文通過對西方政府規制理論的演變過程進行梳理，對不同理論的優勢和不足作了評析，并結合我國具體國情探討了西方規制理論的發展對我國政府規制的啟示。

西方學者早期的政府規制研究，多見于微觀經濟學和產業組織理論之中，主要探討的是市場失靈問題的解決及政府的矯正措施。1848年,穆勒等經濟學家開始研究自然壟斷和經濟規制問題,認為政府應該對微觀經濟領域進行經濟規制；1971年,斯蒂格勒發表《經濟規制理論》，首次嘗試用經濟學方法分析規制的產生,開創了經濟學的一個新分支——規制經濟學。西方各國在此后的二三十年的研究與實踐中,逐步形成了系統的政府規制理論。西方規制理論所關注的核心問題是：規制代表的利益主體（who）、規制原因（why）和如何規制（how），基于對這三個問題的研究，政府規制理論的發展先后經歷了公共規制理論、規制俘虜理論、放松規制理論和激勵性規制理論等階段。

一、政府規制的涵義

“規制”一詞最早來自英文“regulation”或“regulatory constraint”，是一個比較寬泛的概念。盡管西方規制理論歷經30多年的發展,學者們對其核心概念“規制(Regulation)一詞含義的理解仍存在一定的爭議。規制經濟學的創始人之一Kahn(1970年)在研究對公用事業的規制時,認為規制是對該種產業的結構及其經濟績效的主要方面的直接的政府規定。日本學者植草益（1990年）認為規制是社會公共機構依照一定的規則對企業的活動進行規制的行為。規制理論界的泰斗斯蒂格勒(Stigler,1971年)認為規制通常是產業自己爭取來的,管制的設計和實施主要是為受管制產業的利益服務的。盡管國內外學術界對政府規制的定義眾說紛壇，但是對于政府規制的基本特征還是形成了一些共識：第一，政府規制的主體是政府行政機構；第二，政府規制的對象是微觀經濟主體；第三，政府規制的手段是國家政策及法律法規；第四，政府規制的目標是直接調控各類微觀經濟主體的活動；第五，政府規制是規制者和規制對象的一種互動活動。因此，政府規制是政府部門依據有關法規直接對微觀經濟主體及其活動進行規范、約束和限制的行為。

二、西方政府規制理論的演變

1.公共利益理論。長期以來，公共利益理論一直是政府規制最重要的理論依據。該理論以市場失靈和福利經濟學為基礎,認為規制的動因是由于市場機制不完善及存在市場失靈。公共利益理論認為,政府規制是為了糾正市場失靈,以提高資源配置效率,增進社會福利，政府作為公眾利益的代表，而不是某些特殊利益集團，可以專一地追求公共利益目標。但另一方面，該理論忽視了政府本身的利益因素；此外，其認為規制的對象一般是自然壟斷企業，但在現實中要求進行規制的往往是企業，這與該理論結論不符；其次，由于公共利益規制的實踐效果并不顯著，相關假定條件較理想化，限制了該理論的發展和應用。

2.規制俘虜理論。一些實證研究表明，政府規制往往朝著有利于生產者的方向發展，這一現象導致了規制俘虜理論的產生。規制俘虜理論指的是規制的提供是為了滿足特定利益集團的需要,規制者被特定的利益集團所俘虜,成為其獲得更多利潤的工具。該理論認為規制有利于生產者,它提高的是生產者的利潤水平而非公眾的福利水平。規制俘虜理論較公共利益理論是一種進步，因為它能比較好地解釋自十九世紀以來規制總是有利于生產者這一現象，但同時它也受到了各方面的質疑,如沒有解釋為什么規制是被生產者這個利益集團所控制和俘虜？

3.放松規制理論。由于在現實中出現越來越多的規制失靈現象，在20世紀50-60年代，西方發達國家反對政府規制的呼聲日益高漲。20世紀70年代末以來，發達國家的政府治理出現了“放松規制”的發展趨勢。放松規制并不等于全部取消政府規制，發達國家放松規制主要是在經濟性領域,反壟斷規制的標準也有所放松,而社會性規制則呈現出加強趨勢。支持放松政府規制的理論基礎，主要有政府失靈理論和可競爭市場理論。

4.激勵性規制理論。激勵性規制是在自然壟斷領域和信息不對稱領域，在保持原有規制結構的條件下，通過設置正面誘因或制造競爭壓力,刺激企業提高生產和經營效率。激勵性規制是目前各國政府規制中的重要工具,它能夠有效實現規模經濟和競爭活力的兼容。常用的激勵性規制實施機制主要有特許投標規制、區域間競爭規制、價格上限規制、社會契約規制等。

特許投標規制。特許投標規制主張在政府規制中引入競爭機制,即在一定的質量要求下,讓多家企業競爭在某產業或業務領域中的獨家經營權,從而在投標階段對服務質量及最佳服務價格形成比較充分的競爭, 最后報價最低的企業將取得特許經營權。特許投標規制提高了壟斷市場的可競爭性，有利于促進企業降低運營成本，為規制機構提供了進行價格規制所需要的成本信息。

區域間競爭規制。其基本思路是以其他區域中與本區域受規制的壟斷企業的生產技術、市場需求相似的壟斷企業的績效和生產成本為參照,制定本區域壟斷企業的價格和服務水準,以激勵本區域內壟斷企業提高企業自身經營管理水平，從而提高生產效率、降低生產成本、改善服務質量。政府可以通過定期調查和公布不同區域的自然壟斷產品價格水平,從而打破本區域企業對信息的壟斷,提高發現真實成本的潛力,為制定合理的指導性價格提供依據。

價格上限規制。也稱RPI-X定價機制，是目前應用最廣泛、效果最明顯的一種規制方法。其基本思路是,把受規制行業的產品和服務的價格與零售價格指數(retail price index,RPI)結合起來,規定受規制行業的價格上漲不能高于通貨膨脹率。同時,該定價機制還考慮到技術進步帶來的勞動生產率(X)的提高,將會使行業的價格下降。價格上限規制的具體做法是，由規制部門以合同或命令的形式確定某一產業服務的價格上限，被規制的產商可以在最高限價之下自由定價，從而促使產商積極降低成本、提高生產效率。

社會契約規制。也稱成本合同規制,是指規制機構與受規制企業簽訂合同,就產品價格、運行成本、能源消耗、環境保護等主要指標作出約定,規制機構根據企業執行約定的情況實施相應的獎勵和懲罰措施, 以鼓勵企業降低成本、節約能源、保護環境和提高服務水平。社會契約規制注重通過合同的方式規制企業,這種規制方式既擁有法定約束力,又比法律具有更大靈活性,因此在西方國家的電力行業的規制改革中得到了廣泛運用。

三、啟示

目前，我國的經濟體制和政府職能都發生著重大變化，政府規制改革成為我國政府職能轉變的一個重要組成部分。我國大部分的公共事業企業均存在成本高昂、效率低下等問題，公共事業部門和自然壟斷產業如何引入競爭機制，從而降低成本，提高生產效率，是擺在各級政府面前的緊迫問題。由于公共事業和自然壟斷產業的經濟和技術特征決定了它們不能完全市場化，政府部門不能完全放任不管。因此，我國在放松傳統的行政管制的同時,需要適應市場經濟的發展需要,引入激勵性規制機制,鼓勵公用事業部門和自然壟斷行業提高效率、降低價格和改進服務，從而提高社會福利。

激勵性政府規制奠基于市場經濟和法治的制度環境之中，通過對西方國家激勵性規制理論的研究并結合我國具體國情，筆者認為，我國自然壟斷和公共事業產業運用激勵性規制，應著重解決好以下三個方面的問題：

第一，完善激勵性規制的制度基礎。制度是政策實施的基礎和保障，完善激勵性規制的制度基礎，不僅要完善被規制產業的專門立法,同時還要完善激勵性規制的行政程序立法。只有明確的程序規定才能保證激勵性規制政策的制定和實施開放透明,才能使規制過程公平公開,才能加強公眾參與以及強化對規制者的監督，真正實現政府行為透明化、規范化、法制化。

第二，明確規制的目標。規制目標是政府規制者實施規制的主要目的和具體方向，要求規制者應保持相當高的獨立性，規制者與被規制者之間不應當存在直接的利益關系。然而在我國的自然壟斷產業里面政企不分的問題仍然相當突出，在這種情況下，規制的目標究竟是維護企業利益，還是維護全社會利益自然就難以明確。我國政府在實施規制前，要充分考慮到不同產業的實際情況，綜合評估規制對政府（作為公共利益的代表）、企業等主體的影響，制定出明確的規制目標。

第三，運用激勵性規制還需要根據不同行業的實際情況適宜地選擇具體實施機制。基于目前我國很多自然壟斷和公共事業領域的產業特征，還不能全面引入直接競爭,政府規制的任務十分艱巨。激勵性規制需要研究不同行業的實際發展情況，靈活選擇具體的規制措施。例如，為了提高政府規制的效率，實現社會福利的最大化，對于全國性壟斷或寡頭運營商（如電信、電力等）,可以采取價格上限規制；對于壟斷性很強的地區性產業（如自來水、燃氣、煤氣等）,可以采取區域間比較競爭規制；對于城市公用事業（如公共衛生、公共交通、市政建設等）,可以采取特許投標競爭規制；對于自然壟斷行業中的非自然壟斷業務(如電網配件的生產),以及隨著技術發展不再具有壟斷性的業務(如移動電話、長途電話),可以將其剝離出壟斷行業,實行直接競爭。

參考文獻

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作者簡介：段文凝，女，漢族，1988年6月，云南大理 云南大學公共管理學院 社會醫學與衛生事業管理專業。