推進政府購買服務應處理好四個關系

王瑛

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，推廣政府購買服務。在政府職能轉變、經濟體制轉軌和社會加快轉型的大背景下，政府購買服務已成為處理政府與市場、政府與社會關系，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要改革舉措，被賦予了新的歷史使命。當前，推進政府購買服務既要解決買什么、怎么買等內部問題，也面臨著買不到、買不全等外部障礙；既面臨著無比廣闊、大有可為的前景，也面臨著前所未有、不可預期的挑戰。筆者認為，推進政府購買服務工作，要注意處理好以下幾個方面的關系：

一、在“買什么”的問題上處理好“應該買”與“可以買”、“何時買”三者之間的關系

從政府購買服務的內容來看，可大致分為兩種。一種是維護政府機構自身運行向社會力量購買的服務，即政府消費類服務，如印刷、車輛保險（放心保）、會議、軟件開發等；另一種是政府通過向社會力量購買而向全社會或特定人群提供的公共服務，即政府提供類服務，如教育、醫療、社區、就業培訓等。確定是否“應該買”，就是要清晰地界定公共服務的分類與政府購買的邊界，根據所購買服務的內容及特點，按照“適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔”的原則加以梳理、區分，既要有利于推動簡政放權，防止“大包大攬”，又要確保政府全面正確履行職能，防止“卸包袱”。確定是否“可以買”，既要經濟上可行，確保包含市場生產成本和政府管理成本的政府購買成本低于政府直接生產的成本，又要技術上可行，即費用和收益便于衡量，能夠通過簽訂合同的方式進行購買且能夠執行，保證政府有能力對合同進行全過程控制，從而進行正確監督與評價。確定“何時買”，既要考慮我國服務業發展相對滯后的市場環境，確定市場上有社會力量可以提供可購買的服務，又要考慮體制環境。在目前可以購買的公共服務多由事業單位提供的情況下，要做好與事業單位改革的政策銜接，確保利益格局調整中的社會穩定。因此，各地可結合地方實際，按照有利于轉變政府職能，有利于降低服務成本，有利于提升服務質量水平和資金效益，有利于推進相關領域改革的原則，研究制定政府購買服務的指導性目錄。

二、在“如何買”的問題上處理好制度創新與原有政府采購制度規范的關系

政府購買服務，是政府以契約形式將服務外包給社會主體，由其來完成并提供。從國際慣例來看，其購買活動應執行政府采購的法律制度規定。從我國的實踐來看，政府機構自身運行所需的服務，大多已按照政府采購法的相關規定執行，而政府外包公共服務，在我國還處于探索階段，政府購買公共服務的范圍主要集中在不涉及體制矛盾和利益調整的養老助殘、法律援助、技術培訓、扶貧幫困、安置幫教、市政養護，以及一些新增財力安排的民生項目，如文化下鄉、河道清淤、老年人保險、環境治理等。雖然我國政府采購法對政府購買公共服務并無限制性規定，政府購買公共服務可在政府采購制度框架下進行，但現行政府采購的操作程序和相關管理制度主要是針對貨物采購制定的，難以適應購買公共服務的需要。服務需求的多元性及社會發展的非均衡性，決定著政府購買服務方式的多樣性，也決定了必須在按需求進行科學分類的基礎上按照方式靈活、程序簡便、競爭有效、結果評價的原則組織開展政府購買服務工作。這就要求針對服務采購的特殊性，研究制定服務項目采購的操作辦法，在購買程序上制定一些“寬免”政策。但這些制度的創新必須符合政府采購法的精神和宗旨，與現行政府采購制度框架最大限度地保持一致和銜接。

可考慮在堅持大的原則不變的前提下，在財政部剛剛頒布的《政府采購非招標方式管理辦法》（財政部第74號令）的基礎上，對符合政府采購競爭性條件的統一納入采購程序，并允許適當地延長項目執行期限，簡化采購方式審批程序，改革并實行更為靈活的專家使用和評審制度；對不符合競爭性條件的，允許采取委托、特許經營、戰略合作、公共私營合作制（Public-Private-Partnership）等合同方式進行采購。在此基礎上，研究制定與之配套的采購周期、合同種類、評價制度，確保服務購買環節的順暢高效。

三、在“向誰買”的問題上處理好有效競爭與培育市場的關系

政府購買服務的直接目標是通過發揮市場機制作用實現公共服務提供主體和提供方式多樣化，在促進服務產業發展的同時提升公共服務績效。但從目前來看，由于長期以來公共服務提供的單一模式，服務業整體水平不高，社會力量發展薄弱，相當一部分政府購買服務項目缺乏有效的市場競爭主體。同時，采購人的選擇慣性也會成倍放大，將服務合同授予內部或關系單位，造成財政資金“體制內流動”，出現服務提供主體區域性“壟斷”或者“一家獨大”的局面。因而，推進政府購買服務，一方面要充分尊重市場主體地位，發揮市場機制在配置社會服務資源中的決定性作用。要著眼建立企業、機構、社會組織等各類市場主體充分競爭的交易機制，處理好服務提供穩定性、連續性和服務接續開放性的關系，特別是對一些容易形成服務提供主體固定化、壟斷化的服務項目，如信息系統運維、社區服務等項目要從機制上研究防止服務提供固定化和壟斷化的政策措施，如技術信息開放、拆分項目并限制多項投標等，力求讓更多的社會組織和私營部門參與公共服務的提供，從而實現公共服務的有效供給和公共資源的有效配置。另一方面，要著眼于促進服務業發展，加快制訂完善事業單位分類改革、培育社會組織和服務產業的相關政策，通過合作激勵、信息溝通、行政指導、服務委托等方面的創新措施，著力培育、壯大各類服務的市場主體，使越來越多的企業、社會組織和其他機構成為提供公共服務的主要力量和中堅力量，從而保證政府購買服務制度的有效實施。

四、在“買得值”的問題上處理好購買主體、行業管理與監管部門之間的關系

政府購買服務工作涉及多個預算主體和行業行政管理部門，也涉及財政工作的方方面面。與貨物或工程的政府采購相比，購買公共服務則要復雜得多，一是公共服務缺乏市場指標，難以度量；二是公共服務個性化強，服務效果難以統一評測。推進政府購買服務工作，必須使政府成為公共服務的精明購買者和公共利益的忠實維護者。首先，必須強化購買部門、單位在需求管理中的責任主體地位。由購買主體結合行業管理的有關要求提出購買服務的需求標準、定價機制等，并積極倡導引入專業機構、科研院所、行業協會等第三方開展對服務需求標準的研究與制定工作。通過建立規范化、標準化的服務標準體系，體現“物有所值”的價值理念，為建立服務績效評價機制奠定基礎。其次，完善政府購買服務的管理模式。要按照建立現代財政制度的要求和審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展的改革方向，強化政府采購與預算管理的銜接，推動政府采購需求管理與預算經費標準、公共服務績效標準相結合，形成政府購買服務在資金使用過程中的監管合力。進一步加強統籌協調，強化政府采購操作執行與采購需求提出部門在具體工作實施層面的業務銜接，各司其職，相互配合，做好政府購買服務工作。最后，按照“過程與實效考核并重”的原則加強履約監督與考評，不僅要重視政府主管部門的評估，更要重視服務對象的評估，還要探索引入第三方評估，如專家團評估、社會專業組織評估、公民評估等。同時，要積極研究建立與預算經費指標、需求管理指標相協調的公共服務績效評價指標體系，倒逼政府購買服務實現“物有所值”的績效目標。

（來源：中國政府采購報）

Analysis of the Present Situation and Trend

of Social Organizations in Harbin

ZHAO Li

（Institute of Sociology，Harbin Academy of Social Sciences， Heilongjiang 150006， Harbin， China）

[Abstract]In recent years， Harbin has increased the intensity of cultivation and management of social organizations， but the development of social organizations is still in its infancy， and facing some issues， such as the total scale is small， the access system is not perfect， and the lack of financial support. The 18th Party Congress and the Third Plenary Session of the 18th CCCP has brought new opportunities for the development of social organizations.

[Key words]social organizations； present situation； trend analysis