國土資源管理與農(nóng)村建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)

單洪江

土地是國家難以再生的重要資源。中國雖然是一個地大物博的國家，但18億畝耕地的紅線實(shí)在不容打破。土地是人們賴以生存的重要資源，加強(qiáng)國土資源管理，合理進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)意義重大。

十年來中國城市與鄉(xiāng)村對于土地的流轉(zhuǎn)利用率較大。城郊土地大多被房地產(chǎn)開發(fā)商及一些大中型商業(yè)項(xiàng)目所占用，城郊已較為成型的蔬菜保護(hù)地生產(chǎn)及種養(yǎng)殖農(nóng)戶等受到了較大沖擊與破壞。一方面城區(qū)面積擴(kuò)大了，表面上繁榮昌盛了，但實(shí)質(zhì)上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展及弱勢群體的沖擊危害日益顯露出來。發(fā)展要持續(xù)健康，有利于生態(tài)環(huán)境文明，有利于人民群眾整體利益的保護(hù)與促進(jìn)，這樣的發(fā)展才是友好的，長久的，可預(yù)期的。當(dāng)前各地都在倡導(dǎo)合諧健康友好持續(xù)發(fā)展，并大力倡導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，也為今后土地開發(fā)利用預(yù)留了空間。但根據(jù)各地土地流轉(zhuǎn)利用情況，加強(qiáng)管理與合理利用對于今后的良性發(fā)展十分重要，應(yīng)引起足夠重視。

1 依法流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)管理

農(nóng)民已經(jīng)在進(jìn)行一些自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)，也有一些地方因?yàn)橐l(fā)展一個產(chǎn)業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，由鎮(zhèn)鄉(xiāng)或者村組出面對農(nóng)民土地進(jìn)行統(tǒng)一的“反租”，甚至有的村組已相應(yīng)組建了農(nóng)民承包耕地“托管所”等形式，做到依法辦事，并切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，才能最終順利推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，從而解決當(dāng)前困惑農(nóng)村工作的難題。

1.1 堅(jiān)持原則，依法推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

要堅(jiān)持土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定的原則。國家為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益和維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，執(zhí)行土地承包權(quán)30年不變的政策，對已完成二輪土地承包工作的地方，除法律規(guī)定的特殊情形外，發(fā)包方不得借機(jī)調(diào)整承包地，這是指導(dǎo)農(nóng)業(yè)承包耕地的總原則和根本方針，不能輕易動蕩。

1.2 要堅(jiān)持依法辦事原則

在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過程中，必須根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和二輪土地承包的具體政策，按照程序合法、手續(xù)完備、權(quán)證到戶的要求做好完善工作，決不能為了一個項(xiàng)目，視國家政策而不顧，草率行事，搞什么“大調(diào)整”、“小調(diào)整”的，動蕩農(nóng)民生產(chǎn)投入之積極性。 1.3 要堅(jiān)持尊重民意的原則

完善農(nóng)村土地承包關(guān)系必須充分尊重廣大農(nóng)民群眾的意愿，在符合法律、法規(guī)、政策的前提下，要求及時完善手續(xù)，特別是招商引資項(xiàng)目，改變土地用途時，一定要尊重歷史，尊重實(shí)際，尊重民意，一定要站在既要發(fā)展，又要保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，選擇形式要多樣化，不搞一刀切，一定要完善各類手續(xù)，賠產(chǎn)手續(xù)、還耕手續(xù)等等，堅(jiān)決杜絕各種隱患，引發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會群體矛盾。

1.4 要堅(jiān)持維護(hù)群眾合法權(quán)益的原則

必須切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，任何組織和個人不得借機(jī)非法剝奪和限制農(nóng)戶承包土地的權(quán)利及其相關(guān)權(quán)益，特別要注意的是操作的合理合法性、公開透明性、客觀公正性，杜絕一切“暗箱操作”，防止一切損公肥私行為。

2 探索合理選擇流轉(zhuǎn)方式

土地兩權(quán)分離，有利于提高現(xiàn)有土地和山水資源的利用率、產(chǎn)出率和商品率，而且有利于農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營、企業(yè)化管理、社會化服務(wù)和市場化競爭。

在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過程中，主要采取了自由流轉(zhuǎn)和組織流轉(zhuǎn)兩種形式。所謂自由流轉(zhuǎn)，就是農(nóng)戶直接進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，其特點(diǎn)是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多樣，也有無償耕種的，承包期限不定，權(quán)利義務(wù)不明確，合同形式相對不規(guī)范。這是大部分無力耕種農(nóng)民采用的土地流轉(zhuǎn)方式，其具體形式主要有：①轉(zhuǎn)包。農(nóng)戶將承包土地直接轉(zhuǎn)包他人，收取租金。②代耕。農(nóng)戶將承包土地?zé)o償?shù)亟o其他人耕種，大多出現(xiàn)在親朋好友之間。所謂組織流轉(zhuǎn)，就是通過村組集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)方式，其特點(diǎn)是規(guī)模較大，連片經(jīng)營，多數(shù)地方農(nóng)民能從流轉(zhuǎn)中得到補(bǔ)償，流轉(zhuǎn)期限較長且穩(wěn)定，一般在10～30年間，相對而言要規(guī)范化些。推行的農(nóng)村承包耕地“托管”形式，就是很好的方式。

組織流轉(zhuǎn)的具體形式：①反租倒包。由村組向農(nóng)戶租回承包土地，再倒包給招商引資企業(yè)或其他經(jīng)營戶。②留包轉(zhuǎn)耕。對部分從事二、三產(chǎn)業(yè)或外出務(wù)工的農(nóng)戶，由于他們無力再耕作自家土地，村集體可以在保留農(nóng)戶土地承包權(quán)不變的前提下，實(shí)行經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)。③股份合作。村集體將農(nóng)戶土地承包權(quán)折算成土地股份并虛化，土地由村集體統(tǒng)一經(jīng)營或發(fā)包，按土地股份，村集體將土地經(jīng)營及發(fā)包所得年終進(jìn)行分配。這是一種比較先進(jìn)的組織流轉(zhuǎn)方式，既保障了土地資源的充分利用，又保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，是值得推薦的方式。

3 農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題

建設(shè)用地是指“建造建筑物、構(gòu)建物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”，包括國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。隨著我國房地產(chǎn)法、物權(quán)法等相關(guān)法律的頒布和實(shí)施，國有土地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)有了完備的法律依據(jù)和保障，但是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)還處在一種混亂狀態(tài)。

3.1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與問題

當(dāng)前，法律對集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件問題、流轉(zhuǎn)的收益分配問題、流轉(zhuǎn)的程序等相關(guān)問題，均未作出具體規(guī)定，流轉(zhuǎn)基本上處于一種自發(fā)的、無序的狀態(tài)。受各種因素的影響，目前農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)私下、變相的轉(zhuǎn)讓大量存在，不僅嚴(yán)重?fù)p害了國家、集體利益，導(dǎo)致了土地利用的混亂，影響了土地市場的正常秩序，而且造成了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，交易的不安全，給農(nóng)村的穩(wěn)定帶來了隱患和問題。表現(xiàn)在：

第一，集體建設(shè)用地自發(fā)無序地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政府調(diào)控土地市場的能力被削弱，難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實(shí)施，造成土地利用混亂，土地市場秩序受到嚴(yán)重干擾。

第二，隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護(hù)受到?jīng)_擊。受流轉(zhuǎn)利益的驅(qū)動，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民耕地保護(hù)的意識淡漠，不愿意承擔(dān)耕地保護(hù)的義務(wù)。未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，或低價出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)民集體土地，交易行為扭曲，工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實(shí)，住宅用地則借房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進(jìn)行市場交易。

第三，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂。由于缺乏依法監(jiān)管與市場機(jī)制，土地市場價值和資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得到充分體現(xiàn)，國家土地稅費(fèi)流失嚴(yán)重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到切實(shí)保障。

總之，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀以及由此產(chǎn)生的問題都證明允許集體建設(shè)用地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是非常必要的。

3.2 建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建議

3.2.1 建立合理的流轉(zhuǎn)制度

地方制定出臺集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法。在國家沒有出臺集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法規(guī)而流轉(zhuǎn)確實(shí)存在的現(xiàn)實(shí)情況下，通過地方立法，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。從法律政策上確定集體土地權(quán)利內(nèi)容，將集體建設(shè)用地使用權(quán)納入有形土地市場，允許集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)有償、有限期的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等行為。

確定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件和范圍。明確要符合鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃；土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰；土地所有權(quán)人自愿流轉(zhuǎn)；在有權(quán)部門進(jìn)行土地登記，領(lǐng)取集體土地所有權(quán)、使用權(quán)證書；權(quán)屬合法、四至清楚、面積準(zhǔn)確、沒有糾紛；符合用途管制要求，原則上不改變批準(zhǔn)用途，嚴(yán)禁用于商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)。

3.2.2 明晰集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)

土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。土地作為不動產(chǎn)，其流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓。當(dāng)前應(yīng)該加大對農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理和地籍管理投入，重點(diǎn)做好兩點(diǎn)工作：①對集體土地所有權(quán)登記工作進(jìn)一步細(xì)化登記范圍，有條件的要確認(rèn)土地的具體權(quán)利主體，并以土地登記這一法律形式確定下來。②進(jìn)一步細(xì)化和明晰集體建設(shè)用地的相關(guān)權(quán)力，如，所有權(quán)、使用權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)等。對土地所有者、使用者如何行使其權(quán)利、分配其利益也應(yīng)予以進(jìn)一步明確。

3.2.3 制定科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)方式

在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入有形市場流轉(zhuǎn)的具體方式上借鑒國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用的模式，即實(shí)行土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，試行集體土地有償流轉(zhuǎn)，實(shí)行集體建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和年租制。

集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租。使用權(quán)出讓是指集體建設(shè)用地所有者將一定年期的集體建設(shè)用地使用權(quán)讓與土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價款的行為。以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價入股（出資），與他人合作、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，視同集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限參照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，按下列用途確定：①工業(yè)用地五十年；②教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；③商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；

④綜合或者其他用地五十年；⑤村民住宅用地應(yīng)當(dāng)完善出讓手續(xù)，出讓年限為七十年。出讓價格采取評估方式確定，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員2/3以上人員討論確定。

集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租后，經(jīng)依法批準(zhǔn)變更土地用途的，合同雙方應(yīng)當(dāng)重新簽訂合同，調(diào)整地價或租金，并辦理相關(guān)土地變更登記手續(xù)。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租用于商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)參照國有土地使用權(quán)公開交易的程序和辦法，通過土地交易市場招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行。

集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押。使用權(quán)抵押是指集體建設(shè)用地使用權(quán)人將通過出讓、出租的方式取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)在不轉(zhuǎn)移對集體建設(shè)用地的占有，將該集體建設(shè)用地使用權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保的行為。應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并在規(guī)定的時間內(nèi)到縣級以上人民政府土地行政主管部門辦理抵押登記，涉及地上建筑物、其他附著物同時抵押的，應(yīng)當(dāng)依法辦理抵押登記。

存量集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入土地有形市場統(tǒng)一管理。對于存量集體建設(shè)用地允許和鼓勵采取轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、合作聯(lián)營等多種形式進(jìn)行集體土地流轉(zhuǎn)，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地需求，顯化集體土地的資產(chǎn)價值，從而帶來農(nóng)民收入的增加。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地，城鄉(xiāng)結(jié)合部、繁華集鎮(zhèn)、主要干道兩側(cè)的集體建設(shè)用地，嚴(yán)格限制征收范圍。將征收土地納入土地儲備計(jì)劃，逐步進(jìn)入土地有形市場進(jìn)行公開交易。保證流轉(zhuǎn)的公開性、合法性，達(dá)到土地的集中統(tǒng)一供應(yīng)。

3.2.4 建立流轉(zhuǎn)收益分配制度

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行以國有土地基準(zhǔn)地價為參照的最低限價制度。集體土地所有者出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的土地收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理。要積極采取鼓勵措施，按照土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的規(guī)定，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行進(jìn)行村莊搬遷改造，實(shí)施集體建設(shè)用地整理，將整理后的集體建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，再將所得資金用于集體建設(shè)用地的整理，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。