論當前我國行政聽證代表制度的問題與完善

牛華

[摘 要] 本文從行政聽證代表制度的內涵和在我國的發展現狀及意義入手，著重分析了目前我國行政聽證代表制度存在的問題和產生這些問題的原因。在此基礎上，提出了解決措施：健全聽證代表的產生方式，確保聽證代表的代表性，提高聽證代表的公開性，加強聽證代表的專業性培養，確立聽證代表意見的法律地位，保障聽證代表的各項權利。從而有效完善我國的行政聽證代表制度，以確保聽證結果的科學性與公正性。

[關鍵詞] 行政聽證； 聽證代表； 問題； 對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 03. 064

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）03- 0136- 02

1 我國行政聽證制度的發展歷程及研究意義

所謂行政聽證制度，是指行政機關在做出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利， 行政相對人表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據等程序所構成的一種法律制度。[1]

行政聽證制度在我國的發展始于20世紀90年代初。1993年，深圳率先實行價格審議制度，這是我國聽證制度的雛形。1996年10月1日起我國開始施行《中華人民共和國行政處罰法》，首次以立法的形式確立了聽證制度。1998年5月1日我國正式實施《中華人民共和國價格法》，將聽證制度引入行政決策領域，其中規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公用性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度， 由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性”。[2] 2000年3月15日我國頒布《中華人民共和國立法法》，再次將行政聽證制度引入行政立法領域。2003年8月27日我國正式通過《中華人民共和國行政許可法》，進一步擴大了行政聽證制度的適用范圍。此后，我國頒布的多項法律法規也就行政聽證制度做出了明確規定。總之，我國行政聽證制度正處于不斷發展完善的過程中。

行政聽證代表制度是行政聽證制度的一個重要組成部分。它的順利施行具有重要的現實意義。通過公開透明的聽證，可以加強對政府的監督，使其依法行政。行政聽證的目的在于給聽證代表們表達自己意見的機會，可以有效保護公民的合法權益。聽證程序的公開有利于對整個社會進行法制宣傳教育， 從而提高公民的法律意識，培養整個社會的公平感和正義感。

2 目前我國行政聽證代表制度問題表現及原因

盡管行政聽證代表制度在我國已經初步建立，但是在實踐中，聽證代表的作用并未得到很好的發揮，行政聽證代表制度仍不完善。具體表現在以下幾個方面：

2.1 聽證代表的產生方式不合理

聽證代表的產生方式是否合理，直接影響聽證代表的參與程度和行政決策的科學性與民主性。在聽證代表的產生方式上，我國目前主要采取相關主管部門推薦和公民自愿報名的方式。代表可以自愿報名，也可以是單位推薦或委托選拔，缺乏可操作性。事實上，我國聽證代表的產生主要是由政府主導的，相關主管部門經常利用挑選聽證代表的機會，間接采用邀請參加人的方式，選擇意見一邊倒的代表，從而造成無法選出能夠代表不同利益主體的代表。

究其原因，是由于目前我國的行政聽證代表制度對代表產生方式的規定具有模糊性，沒有充分考慮到不同利益主體之間性質的差異。網上盛傳的“聽證專業戶”就是其具體體現。成都一位名為胡麗天的老婦，報名參加聽證會40多次竟然23次被選中，成為聽證代表。[3]當然，這一方面是由于大多數人的報名積極性不高（如東莞市曾于2011年6月份出現水漲價聽證會的“零報名”現象），但主要原因還是我國對聽證代表產生方式的規定不明確。此外，我國對聽證代表的數量、遵循的原則、比例、產生標準等方面的條件也沒有做出明確的規定。

2.2 聽證代表缺乏代表性

聽證代表是聽證會的主體之一，其代表程度的高低直接決定著聽證會的質量。只有聽證代表具有代表性，才能保證聽證會的成功舉行。然而，在現實生活中，并不是所有的利益群體都能選出符合自身利益的代表。一些與聽證結果有直接聯系的群體可能無法參與聽證會或在聽證會中所占比例極低。以2009年的哈爾濱水價聽證會為例，在此次聽證會上，僅一名消費者代表表示反對漲價，始終得不到發言機會的他甚至憤怒地向主持人扔去一瓶礦泉水，但是這并沒有改變聽證會的結果。

造成上述局面的原因是參加聽證的各方利益代表之間的比例不均衡，各方利益代表不能享有平等的話語權和陳述權。這就會導致聽證結果不能符合大多數人的利益。聽證代表的代表性不能充分體現，聽證結果的公正性必然會受到人們的質疑。

2.3 聽證代表的公開性不夠

要保證聽證代表的代表性，最有效的方式就是公開代表們的身份，讓他們接受公眾的監督。盡管我國當前的聽證制度要求在聽證會舉行30日前，政府相關主管部門應通過政府網站或相關媒體公布聽證代表的名單。但對于公開的程度卻沒有做出明確的規定，公眾不知曉代表為何人，更無法維護聽證代表們的合法權益和監督聽證代表們的行為。

實際上，當前我國的許多聽證會存在“暗箱操作”的現象。而這又缺乏公眾全面的監督和政府有力的懲治，從而使得聽證結果不盡如人意。同樣以2009年的哈爾濱水價聽證會為例。在此次聽證會上，非下崗職工擔任下崗職工代表，非退休職工擔任退休職工代表，而且消費者中的律師代表身份也存在可疑之處。[4]聽證代表的公開性不高，會使政府的公信力大打折扣，也會影響到聽證結果的公正性與合理性。

2.4 聽證代表的專業化水平不高

聽證代表專業化水平的高低決定聽證會的質量。從現實生活中看，我國部分聽證代表的專業化水平偏低，自身的知識水平和能力有限，對于聽證會上的專業信息掌握較少，存在嚴重的信息不對稱現象。部分與聽證結果有直接利益關系的代表往往處于弱勢地位，所表達的觀點缺乏說服力，也很難對其他代表的觀點提出質疑，這就很難保證聽證結果的科學性。以價格聽證會為例，消費者代表需要面對行業的市場需求、利潤統計、定價方案等問題，但由于他們缺乏一定的專業知識，不能對定價方案提出自己的見解和有力的反駁，因此他們往往處于“被動挨打”的局面。

出現這種狀況的原因一方面是由于我國對聽證代表的專業能力方面沒有做出明確的規定，另一方面是由于在聽證會舉行之前，相關部門沒有對代表進行專門的培訓，從而影響了聽證結果的公正性。

2.5 聽證代表的權利得不到有效保障

在舉行聽證會的過程中，由于缺乏合理有效的保障機制，聽證代表的各項權利經常得不到有效的保障。如代表對聽證內容缺乏足夠的了解，在掌握聽證信息方面處于劣勢；聽證代表的意見缺乏法律保障，代表們的意見并沒有得到應有的重視，相關主管部門常常不顧代表們的反對意見自行做出決策；代表在聽證會上有陳述自己意見的權利，但陳述時間卻不受自身的支配；聽證代表可以對聽證結果進行質詢，但通常被政府的權威所壓制，導致無功而返。此外，代表因參加聽證會投入大量時間而對本職工作造成的影響也往往得不到有效的補償等。這些都會對公眾參與聽證會的熱情產生消極影響。

3 完善行政聽證代表制度的對策

針對我國行政聽證代表制度在其運行過程中所反映出來的問題，本文認為應從以下幾個方面進行完善。

3.1 健全行政聽證代表的產生方式

應打破傳統的以政府為主導產生聽證代表的方式。政府應該明確角色定位，當好自己的“裁判”，積極履行自身的監管職責和服務職能。通過完善制度，為聽證代表的產生提供指導性的法規。對于聽證中的組織者，應交給政府之外的第三方負責，合理確定聽證代表產生的基本原則，規定代表應當具備的條件和參加聽證的人數。聽證會中所涉及的不同利益主體，都應有自己的代表，以避免相關利益群體的缺位。同時，對于不同的聽證代表，應采取不同的產生標準，以保證代表產生方式的公平合理。對于普通代表，可由相關社會團體推薦產生，也可由單位推薦產生；對于代表中的專家學者，可以建立專家庫或專家委員會，通過隨機抽簽的方式產生，保證專家代表的獨立性，避免使用“聘任”的方式。鑒于聽證會上政府官員代表的權威性，建議應避免由公務員擔任聽證代表。總之，聽證代表的產生應從單一化模式轉變為類型化模式，堅持公正選舉的原則。

3.2 確保聽證代表的代表性

聽證代表的代表性直接影響到聽證結果的公正性。不同的代表構成會對聽證結果產生不同的影響。因此，聽證代表應從范圍廣泛的利害關系人中加以選擇，這樣才能將受到該行政決策影響的不同階層利害關系人的真實利益反映出來，從而有效提高決策的認可度。應當合理確立聽證代表的構成比例。由于與聽證結果有直接利益關系的普通群體人數眾多，因此，應該適當增加這部分人的代表名額。同時，由于不同階層所承受的利益調整的壓力是不一樣的，這就需要有不同階層的代表來表達自身的訴求，而中下階層面臨的生活壓力較大，利益的調整對他們的影響也較大，故應適當增加中下階層代表的比例，從而有效提高他們的代表能力，保證各層面民意的充分表達。[5]

3.3 提高聽證代表的公開性

應建立聽證代表的信息公開制度。首先，聽證代表應公開選定，不能全部由相關主管部門決定。其次，公開選定的聽證代表應在相應的范圍內公開其姓名、職業、住址和所代表的群體等相關資料。同時，鼓勵廣大民眾對聽證代表進行全面監督，一旦發現資料與其真實情況不符，則取消其代表資格，同時3年內不得再次擔任聽證代表，并給予相應的處罰。另外，大力倡導公眾推薦聽證代表的行為，給予其政策與資金支持，力爭選出符合民眾利益的聽證代表。

3.4 加強聽證代表的專業性培養

聽證代表專業能力的高低直接影響著聽證會的質量。美國歷史上的肯尼迪聽證會之所以取得成功進而推動美國民航業放松規制的改革，就在于其聽證代表大部分來自學術界，具有較高的專業水準，加之公開聽證，迫使他們都亮出了自己的真實想法，從而形成了“高手過招”的局面。[6]因此，努力提高聽證代表的專業水平是非常必要的。首先，可以為聽證代表設置合理的資格線，保證聽證代表具備一定的文化水平、獨立的思考能力和相應的判斷能力，能夠全面客觀地對問題進行分析。其次，應組織專門工作人員編寫相關培訓資料，對聽證代表進行聽證前期的培訓，以提高其專業性，降低他們獲取信息的難度。另外，聽證具有較強的辯論性，辯論能力和水平的高低也會對聽證結果產生極大的影響，因此在培訓過程中也應注重聽證代表的語言表達能力的培養。

3.5 確立聽證代表意見的法律地位

為了保證行政決策的公正性和科學性，有必要對聽證代表意見的法律地位加以確立。應當重視每位代表的發言，尤其是那些反對意見，將代表們的支持意見與反對意見綜合起來，從而形成意見上的優勢互補。同時，在聽證會中，應把代表的意見作為行政決策的依據，確保聽證代表的意見法律化。[7]另外，可以將行政決策行為納入行政訴訟機制，以增強聽證的權威性。

3.6 保障聽證代表的各項權利

聽證代表在聽證會上所享受的各項權利都應得到補償。首先，應在法律上明確規定聽證代表的陳述權、申辯權和質詢權，避免這些權利無辜受到侵犯，影響聽證的順利舉行。同時，應保證代表們的發言時間，相關部門應該積極配合聽證代表們查閱相關資料，給予他們充分的質詢權，從而保證行政決策的科學性。其次，對于代表們所花費的時間問題，政府主管部門應出臺相關的政策，比如可以通過聽證代表所在單位給予和聽證會舉行時間長度一樣帶薪休假來解決。[8]另外，對于因聽證的不公正而對代表們造成的侵害，政府應當制定一定的補償機制，從而保證聽證程序的順利進行。

主要參考文獻

[1] 章劍生. 行政程序法基本理論[M]. 北京：法律出版社，2003：60.

[2] 應松年. 行政程序法立法研究[M]. 北京：中國法制出版社，2001.

[3] 黃志強. “聽證專業戶”胡麗天：我沒有代表誰[N]. 東方早報，2011-07-19.

[4] 王超. 哈爾濱水價聽證疑點重重[N]. 中國青年報，2009-12-10.

[5] 梁濤. 完善聽證制度 走出“逢聽必漲”誤區[N]. 太原日報，2011-11-14.

[6] 章志遠. 價格聽證困境的解決之道[J]. 法商研究，2005，22（2）.

[7] 羅鳳鳴. 行政聽證代表制度相關問題探討[J]. 湖南涉外經濟學院學報，2008，8（2）.

[8] 曲震宇. 不公開聽證代表名單有損程序正義[N]. 上海證券報，2008-01-17.