優(yōu)化國庫管理 推進(jìn)全口徑預(yù)算

【摘要】全口徑預(yù)算管理要求把政府全部收支都納入統(tǒng)一完整的預(yù)算中。從表面上看，全口徑預(yù)算管理只是預(yù)算口徑問題，但實際上，全口徑預(yù)算管理是一個復(fù)雜而艱難的問題，它關(guān)系到預(yù)算能否完整、準(zhǔn)確地反映政府收支行為。國庫作為預(yù)算資金收納、劃分、留解、支撥的專門部門，本應(yīng)在全口徑預(yù)算管理的落實中發(fā)揮關(guān)鍵作用，然而，從目前的實際情況看，仍存在制約國庫職能發(fā)揮的諸多因素，不利于全口徑預(yù)算管理的切實貫徹。

【關(guān)鍵詞】政府預(yù)算 全口徑預(yù)算 國庫管理

黨的十八大報告首次提出要“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”并以此作為人民代表大會行使國家權(quán)力的重要保證。李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報告中明確指出“要抓好財稅體制改革這個重頭戲。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。著力把所有政府性收入納入預(yù)算，實行全口徑預(yù)算管理。”這是推進(jìn)公共財政體制建設(shè)的需要，更是增強(qiáng)財政透明度的必然選擇。

一、“全口徑預(yù)算”管理的內(nèi)涵

作為一個產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌背景下的特殊概念，全口徑預(yù)算管理帶有鮮明的中國特色，其基本含義是指把所有的政府收支納入預(yù)算管理，實現(xiàn)作為立法機(jī)構(gòu)的各級人民代表大會對同級政府所有政府性收支行為的控制和監(jiān)督。繼2013年起中央開始公布社會保險預(yù)算后，2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上首次提出要將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理。至此，包括公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算“五本賬”的預(yù)算編制范圍基本確定。“五本賬”雖然列示的同為財政資金，但管理方式卻大相徑庭。其中：公共財政預(yù)算是當(dāng)前管理規(guī)范程度最高的政府預(yù)算，這類資金納入國庫管理，有統(tǒng)一的制度規(guī)范，資金收支須由各級人民代表大會審議、批準(zhǔn)，屬于“審批類”預(yù)算；政府基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，這兩類雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但資金卻納入專戶管理，長期游離于國庫之外，收支活動不需要通過各級人民代表大會批準(zhǔn)，屬于“備案類”預(yù)算；國有資本經(jīng)營預(yù)算則由于納入預(yù)算的僅限于部分國有企業(yè)，本身就不完整，更談不上規(guī)范管理，故而只能稱為“準(zhǔn)備案類”預(yù)算；政府債務(wù)預(yù)算今年初次試編，實現(xiàn)實質(zhì)性的規(guī)范化管理尚需時日。可見，當(dāng)前我國形式上的全口徑預(yù)算管理框架雖然已經(jīng)形成，但財政資金卻仍然處于分散管理的狀態(tài)，并沒有完全納入國庫管理，各級人民代表大會對預(yù)算資金的管控能力還較為有限，這與全口徑預(yù)算管理的要求還存在著一定差距。

二、國庫職能受限對實施全口徑預(yù)算管理的影響

（一）財政專戶廣泛存在，使得大量資金長期游離于國庫之外

財政專戶是各級財政部門按照法律、行政法規(guī)和規(guī)章，為了核算具有特定用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開立的資金結(jié)算賬戶，與國庫部門的財政庫款戶有著本質(zhì)差別。存放在人民銀行國庫的財政存款，沒有預(yù)算安排和文件依據(jù)是無法撥付的，而專戶資金的管理則由財政部門和預(yù)算單位支配，國庫無法監(jiān)管。此外，存放于國庫的預(yù)算資金僅按活期利率計付利息，而存放于商業(yè)銀行的財政專戶資金卻可采用協(xié)議存款或定期存款的方式獲取較高收益，在高額利息收益的驅(qū)動下，各級財政部門更傾向于將財政資金存于專戶。同時，現(xiàn)行的《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》中對財政專戶的開立條件要求較低，也未對其開戶數(shù)量做出具體要求。長此以往，各地的財政專戶越開越多，金額越來越大，在部分地區(qū)甚至已經(jīng)超過了庫款余額，成為事實上的“第二國庫”。可見，財政資金尚未全額納入國庫管理，此時的全口徑預(yù)算管理難以具備實施基礎(chǔ)，只能是“紙上談兵”。

（二）部分財政資金“閑置”，資金的使用效率難以有效提高

在2013年7月3日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理曾提出要“激活財政存量資金”，這也是實施全口徑預(yù)算管理的目標(biāo)之一。然而，目前我國大量財政存量資金尚未納入國庫集中管理，而是“閑置”于各類賬戶，造成財政資金沉淀。一是各種長期或短期的財政專戶資金沉淀，這類資金或是具有特殊用途，如社會保險基金財政專戶；或是由于收付不同步，暫時在專戶沉淀，如專項轉(zhuǎn)移支付資金專戶等。二是預(yù)算單位在商業(yè)銀行開立賬戶的資金沉淀。這部分資金主要是因為集中收付改革不徹底所致。集中收付改革的最終目標(biāo)是取消預(yù)算單位的實有資金基本戶，僅保留其在商業(yè)銀行的零余額賬戶，實行收支兩條線，所有支出均通過直接支付或授權(quán)支付開展。然而，當(dāng)前部分預(yù)算單位的基本戶依然存在，其賬面資金時常處于“休眠”狀態(tài)。三是財政資金在“預(yù)算單位實有資金代管賬戶”的沉淀。這是為了配合預(yù)算單位實有資金改革而開立的賬戶，目的是要將預(yù)算單位實有資金賬戶中的存量資金在代管賬戶歸集，進(jìn)而取消預(yù)算單位實有資金賬戶。這一改革雖然避免了部分財政資金在商業(yè)銀行的分散存放，但并未改變財政資金游離于國庫外的實質(zhì)，同時，參與改革的預(yù)算單位數(shù)量較少，集中代管的資金范圍也比較有限。財政資金在各類賬戶上的大量沉淀勢必影響預(yù)算資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致資金使用效率低下，在這種背景下推行全口徑預(yù)算管理只會“事倍功半”。

（三）集中支付流程存在設(shè)計缺陷，國庫的監(jiān)督職能被明顯弱化

國庫集中收付制度改革的目的是通過國庫單一賬戶對財政資金進(jìn)行集中管理，即財政收入全部歸集到國庫單一賬戶，支出從國庫單一賬戶直達(dá)撥款受益人賬戶。然而，當(dāng)前集中收付業(yè)務(wù)采用了商業(yè)銀行代理的模式，其具體流程設(shè)計嚴(yán)重偏離了改革方向。尤其是在支出環(huán)節(jié)大大削弱了國庫部門的事中監(jiān)督權(quán)。國庫集中支付制度實施前，財政資金由國庫直接撥付到預(yù)算單位賬戶，國庫通過逐筆審核每項支出，可以及時發(fā)現(xiàn)和制止撥往非預(yù)算單位的撥款和不合規(guī)的撥款；而改革后，支付流程變更為由財政部門選擇一家（或幾家）集中支付代理銀行，財政或預(yù)算單位直接向代理銀行下達(dá)支付指令由商業(yè)銀行先行支付，日終匯總支付總額再向國庫部門進(jìn)行匯總清算。顯而易見，在集中支付“先支付，后清算”的模式的安排下，國庫部門的監(jiān)管已經(jīng)由事中監(jiān)管推至事后被動監(jiān)管，國庫逐筆、實時的事中監(jiān)督根本不可能實現(xiàn)。雖然這在一定意義上加快了國庫資金的審核撥付速度，但財政資金使用的透明度卻難以保證，這種流程設(shè)計明顯是與全口徑預(yù)算管理“背道而馳”。

三、強(qiáng)化國庫職能加快實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理的對策

（一）完善國庫單一賬戶，力促國庫資金擴(kuò)容

隨著國庫信息化的發(fā)展和國庫內(nèi)控制度體系的健全，國庫的服務(wù)效能進(jìn)一步增強(qiáng)，已經(jīng)基本具備了對接全口徑預(yù)算管理的能力。因此，建議取消財政專戶和預(yù)算單位實有資金基本戶，杜絕財政資金在國庫體外循環(huán)，將所有財政資金全部納入財政部門在國庫開立的單一賬戶。一是從法律層面，禁止在商業(yè)銀行新設(shè)財政專戶和預(yù)算單位實有資金賬戶，對因資金性質(zhì)和管理需要確需開立財政專戶的，應(yīng)以在國庫單一賬戶下開立子賬戶的方式實現(xiàn)。二是全面徹底清理現(xiàn)存財政專戶，并將其資金納入國庫單一賬戶下對應(yīng)開設(shè)的子賬戶。尤其是應(yīng)撤銷非稅收入收繳業(yè)務(wù)流程中的“財政匯繳專戶”等過渡賬戶，通過國庫經(jīng)收處開設(shè)的“待結(jié)算財政款項”科目進(jìn)行非稅收入核算，實現(xiàn)非稅收入直繳入庫。三是繼續(xù)深化預(yù)算單位實有資金改革，取消預(yù)算單位實有資金賬戶，將零余額賬戶的性質(zhì)變更為基本戶，將其實有資金全部歸集到“預(yù)算單位實有資金代管賬戶”，并對該賬戶資金堅持“只出不進(jìn)”的原則，最終消除這部分存量資金。

（二）開展國庫現(xiàn)金管理，提高財政資金效益

追求效益是財政資金的本質(zhì)要求，因此，在國庫存量資金持續(xù)走高的背景下開展國庫現(xiàn)金管理是構(gòu)建現(xiàn)代國庫管理制度的必然之舉。然而，由于國庫現(xiàn)金管理既關(guān)系到地方政府的切身利益，又會對貨幣市場流動性產(chǎn)生重要影響，因此，國庫部門必須在實施過程中慎之又慎，有條不紊地開展。一是要提高國庫現(xiàn)金流預(yù)測的精度，合理確定安全庫存額。國庫部門要加強(qiáng)與財政國庫部門、稅務(wù)機(jī)關(guān)、財政預(yù)算機(jī)關(guān)及商業(yè)銀行之間的溝通協(xié)調(diào)，并在此基礎(chǔ)上綜合運(yùn)用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法對國庫現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測。二是要與財政部門建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制。在國庫現(xiàn)金管理中，國庫部門更多關(guān)注特定時期國庫庫存將會有多少；而財政部門則更多關(guān)注特定時期國庫庫底資金應(yīng)該留多少。雖然兩部門的關(guān)注點存在差異，但卻存在互補(bǔ)性。因此，可以考慮建立人民銀行和財政部門的聯(lián)席會議制度，在相互交換國庫現(xiàn)金相關(guān)預(yù)測結(jié)果的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時的財政貨幣政策，共同商定國庫現(xiàn)金管理的操作計劃。

（三）優(yōu)化集中支付流程，夯實國庫監(jiān)督基礎(chǔ)

國庫監(jiān)督是各級國庫部門在辦理國庫收支業(yè)務(wù)的過程中完成的，與人大監(jiān)督、審計監(jiān)督以及財政部門內(nèi)部的財政監(jiān)督相比具有低成本與廣覆蓋兩大優(yōu)勢。推行國庫集中支付制度改革后，國庫監(jiān)督仍然應(yīng)是預(yù)算監(jiān)督體系中不可或缺的一環(huán)，因此，有必要對集中支付業(yè)務(wù)流程進(jìn)行合理優(yōu)化，更好地發(fā)揮國庫的監(jiān)管職能。一是明確人民銀行國庫對集中支付代理銀行的管理權(quán)，不但要由國庫對集中支付代理銀行的資格進(jìn)行認(rèn)定，還要參照代理國庫的管理模式，在存續(xù)期內(nèi)采取年審制度，賦予央行國庫對集中支付代理銀行的選擇權(quán)和撤銷權(quán)。二是將“先支付，再清算”的處理流程變?yōu)椤跋葘徍耍僦Ц叮笄逅恪保匆蟆柏斦蝾A(yù)算單位的支付指令”必須先下達(dá)到國庫并經(jīng)國庫審核后，再由國庫分發(fā)給各個集中支付代理銀行進(jìn)行撥付，最后進(jìn)行國庫與代理銀行間的日終資金清算，以確保國庫監(jiān)督逐筆審核、實時審核作用的發(fā)揮。三是加快推進(jìn)國庫信息化建設(shè)，適時開展集中支付業(yè)務(wù)流程再造，待條件成熟后將集中支付業(yè)務(wù)收回由國庫部門直接辦理。在國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的模式下，國庫部門在“國庫待結(jié)算款項”科目下開設(shè)“財政零余額賬戶”、“預(yù)算單位零余額賬戶”，國庫部門根據(jù)財政部門或預(yù)算單位開具的支付令，經(jīng)過認(rèn)真審核后，直接將財政資金撥付給用款單位或收款人。與現(xiàn)行的集中支付業(yè)務(wù)流程相比，新流程不但具有環(huán)節(jié)更少、效率更高的特點，更重要的是真正發(fā)揮了國庫監(jiān)督的適時優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)算監(jiān)督的約束力，為全口徑預(yù)算管理的真正落實奠定了堅實基礎(chǔ)。

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