金融統(tǒng)計檢查實踐的法律思考

黃華

【摘要】金融統(tǒng)計是中央銀行宏觀經(jīng)濟金融決策的支持系統(tǒng)，金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實、準確、完整和及時在強化金融運行分析、修正和調(diào)整貨幣政策方面起著至關(guān)重要的作用。但從目前基層人民銀行進行的金融統(tǒng)計檢查實踐看，由于缺乏足夠明確的檢查范圍、方法、手段和法律機制，金融統(tǒng)計檢查在具體執(zhí)行過程中面臨諸多問題，值得關(guān)注。

【關(guān)鍵詞】金融統(tǒng)計 檢查 法律思考

一、當前人民銀行金融統(tǒng)計檢查工作中存在的問題

（一）金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查的法律依據(jù)不充分

首先，《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）涉及金融統(tǒng)計的條款中無金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查的明確規(guī)定。如第四條第十一項規(guī)定中國人民銀行負責金融業(yè)的統(tǒng)計、調(diào)查、分析和預(yù)測。第三十五條規(guī)定中國人民銀行根據(jù)履行職責的需要，有權(quán)要求銀行業(yè)金融機構(gòu)報送必要的資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務(wù)會計、統(tǒng)計報表和資料。第三十六條中國人民銀行負責統(tǒng)一編制全國金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)、報表，并按照國家有關(guān)規(guī)定予以公布。而第三十二條規(guī)定的九項行政執(zhí)法權(quán)中卻沒有金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查權(quán)，第三十三條提及的“建議檢查權(quán)”也未明確基層央行可以行使金融統(tǒng)計建議檢查權(quán)，責權(quán)不明確，導(dǎo)致基層央行在履行金融統(tǒng)計職能時顯得比較被動。由此可見，人民銀行對金融機構(gòu)開展金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查，現(xiàn)行《中國人民銀行法》無直接明確規(guī)定。其次，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（以下簡稱《商業(yè)銀行法》）對基層央行開展金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查法律依據(jù)亦不明晰。《商業(yè)銀行法》涉及到金融統(tǒng)計的條款對金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查亦沒有規(guī)定。如該法第六十一條規(guī)定商業(yè)銀行應(yīng)當按照規(guī)定向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)和中國人民銀行報送資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務(wù)會計報表、統(tǒng)計報表和資料。第七十七條第二項規(guī)定商業(yè)銀行提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務(wù)會計報告、報表和統(tǒng)計報表的，由中國人民銀行責令改正，并處二十萬元以上五十萬元以下罰款等等，由此可見《商業(yè)銀行法》對于中國人民銀行分支機構(gòu)對金融統(tǒng)計進行行政執(zhí)法檢查的條款規(guī)定不明晰。 最后，金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查所依據(jù)的中國人民銀行2002年12月頒布實施的《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》已滯后。該《規(guī)定》頒發(fā)實施的主要依據(jù)是1995年3月全國人大通過的《中國人民銀行法》，而2003年底中國人民銀行的監(jiān)管職能分離后，舊《中國人民銀行法》不再適用。由于該《規(guī)定》的主要依據(jù)，舊《中國人民銀行法》已被修改，而新《中國人民銀行法》對金融統(tǒng)計執(zhí)法檢查又沒有明確規(guī)定，盡管《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》現(xiàn)行有效，但是其內(nèi)容在適用上已經(jīng)不能滿足現(xiàn)行金融統(tǒng)計檢查的需要。

（二）金融統(tǒng)計行政處罰難操作

在法律依據(jù)缺位狀態(tài)下，基層人民銀行在進行金融統(tǒng)計檢查中，對金融統(tǒng)計違規(guī)處罰標準難以掌握。一方面是處罰金額較大較難落實導(dǎo)致檢查達不到目的。《商業(yè)銀行法》對于提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務(wù)會計報告、報表和統(tǒng)計報表的可處20萬元以上50萬元以下罰款。《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》對于虛報、瞞報、偽造、篡改金融統(tǒng)計資料的，可按照《金融違法行為處罰辦法》給予警告并處10萬元以上50萬元以下的罰款。因《商業(yè)銀行法》的法律位階高于《金融違法行為處罰辦法》，應(yīng)當適用《商業(yè)銀行法》處20萬元以上罰款，但實踐中，因罰款金額較大，難以落實，基層人民銀行進行的統(tǒng)計檢查很少對金融機構(gòu)實施處罰，顯然缺乏與違規(guī)行為相對應(yīng)的懲處機制，人民銀行所開展的統(tǒng)計檢查的效果打了折扣。另一方面是主觀行為較難判斷導(dǎo)致定性困難。現(xiàn)行的三部法律法規(guī)中，對于金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)、資料、報表漏報、錯報的行為無相應(yīng)的處罰依據(jù)。但是如上所述《商業(yè)銀行法》對于虛報、瞞報的行為可處20萬元以上50萬元以下罰款。漏報和錯報屬于主觀過失行為，而虛報、瞞報屬于主觀故意的行為，但是在檢查中我們發(fā)現(xiàn)漏報、錯報和虛報、瞞報的行為極易混淆。例如：實踐中被查單位將實際應(yīng)歸為涉農(nóng)貸款的相關(guān)數(shù)據(jù)未報送在人民銀行涉農(nóng)貸款的相關(guān)專項統(tǒng)計表中，因無其他資料佐證，此類行為可定性為漏報，為主觀過失行為，但也可定性為瞞報，為主觀故意行為；實踐中被查單位將發(fā)放給注冊地位于城市區(qū)域的企業(yè)的不涉及農(nóng)業(yè)的貸款統(tǒng)計進涉農(nóng)貸款中，因無其他資料佐證，此類行為可定性為錯報，為主觀過失行為，但也可定性為虛報，為主觀故意行為，所以在實踐中對商業(yè)銀行的主觀惡性的判斷較為困難，商業(yè)銀行經(jīng)常以其行為的過失作為陳述申辯理由，如果定性為過失行為，即錯報、漏報，主觀惡性小，適用行政管理手段，趨輕，達不到檢查目的。如果定性為故意行為，即虛報、瞞報，適用行政處罰手段，趨重，同時行政處罰存在復(fù)議或訴訟風險。

（三）金融統(tǒng)計的涵蓋范圍不清晰

人民銀行與銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會的“一行三會” 的金融業(yè)管理格局定型后，央行金融統(tǒng)計與三大行業(yè)監(jiān)管部門的關(guān)系尚未理順，金融統(tǒng)計的涵蓋范圍不清晰。《中國人民銀行法》第四條第十一款規(guī)定，人民銀行“負責金融業(yè)的統(tǒng)計、調(diào)查、分析和預(yù)測”。金融業(yè)應(yīng)包括銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)，但第三十五條第一款卻只對銀行業(yè)金融機構(gòu)作了要求，即“中國人民銀行根據(jù)履行職責的需要，有權(quán)要求銀行業(yè)金融機構(gòu)報送必要的資產(chǎn)負債表、利潤表及其他財務(wù)會計、統(tǒng)計報表和資料。”而是否有權(quán)要求證券業(yè)、保險業(yè)報送相關(guān)資料，沒有在法律上得到體現(xiàn)。雖然第三十五條同時規(guī)定“中國人民銀行應(yīng)當和國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機構(gòu)建立管理信息共享機制，”但沒有明確監(jiān)管信息共享機制究竟是自上而下逐級建立還是各分支機構(gòu)分別建立，對人民銀行基層央行來說，由于《證券法》、《保險法》和《中國人民銀行法》法律層次相當，且《證券法》、《保險法》并沒有關(guān)于金融統(tǒng)計的相關(guān)規(guī)定，大部分證券、保險機構(gòu)均以沒有法律依據(jù)為由，同時強調(diào)商業(yè)秘密不宜公開，拒絕提供相關(guān)信息，基層央行在無權(quán)要求證券、保險機構(gòu)報送資料的情況下，又沒有渠道與之所對應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)建立信息共享機制，對證券、保險資料的統(tǒng)計始終是空白，對轄區(qū)金融業(yè)無法從整體上做出分析預(yù)測。

二、對策與建議

對于我國金融業(yè)統(tǒng)計來說，構(gòu)建以人民銀行為主導(dǎo)的“大統(tǒng)計”格局已經(jīng)迫在眉睫，但其運行過程中還存在不少問題需要解決。基于前面的分析，提出如下對策與建議：

（一）加強立法，提高權(quán)威，使金融統(tǒng)計有法可依

應(yīng)比照《商業(yè)銀行法》第61條、第77條規(guī)定的人民銀行統(tǒng)計檢查權(quán)，在《中國人民銀行法》中明確賦予人民銀行金融統(tǒng)計直接檢查權(quán)，同時建議人總行盡快完成《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》的修訂工作，并提交國務(wù)院審定頒布實施，切實提高金融統(tǒng)計的法規(guī)層次。

（二）明確細節(jié)，分類處理，確保處罰的可操作性

在法律適用方面，建議明確虛報、瞞報等主觀性行為的判斷標準，通過數(shù)量化標準達到定量化處罰。同時在相關(guān)規(guī)定中明確漏報、錯報統(tǒng)計數(shù)據(jù)等非主觀違法問題的處罰標準，通過梯度遞進的手段達到檢查和處罰的目的，促進商業(yè)銀行進一步做好金融統(tǒng)計工作，確保金融統(tǒng)計工作的順利開展。

（三）明確金融統(tǒng)計范圍，構(gòu)建穩(wěn)定有效的信息共享機制

一方面，應(yīng)盡快理順央行金融統(tǒng)計與三大行業(yè)監(jiān)管部門的關(guān)系，建議修改《中國人民銀行法》、《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國證券法》及《中國保險法》中金融統(tǒng)計相關(guān)條款，明文規(guī)定由銀監(jiān)委、證監(jiān)委和保監(jiān)委負責統(tǒng)計監(jiān)管對象的相關(guān)資料并核實其真實性后及時報人民銀行。同時，從立法上明確監(jiān)管信息共享機制的具體內(nèi)容，使金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)能夠更好地支持中央銀行宏觀經(jīng)濟金融決策。