北京人口發(fā)展矛盾、影響因素與對策研究

李茂　張真理

摘要：在對北京市人口發(fā)展的突出矛盾論述的基礎上，認為影響北京人口健康發(fā)展的直接原因是流動人口規(guī)模的急劇擴張，而北京地區(qū)流動人口規(guī)模急劇擴張是受當前我國社會經濟發(fā)展的宏觀背景與地方特殊因素共同影響。從尊重人口遷移和集聚的規(guī)律出發(fā)，提出首都人口發(fā)展的主要思路以及解決對策，即區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，產業(yè)就業(yè)源頭控制，優(yōu)化城市空間布局，改革公共事業(yè)產品定價機制，穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)結合部管理體制機制改革，建立制度保障。

關鍵詞：人口發(fā)展 ；人口規(guī)模 ；影響因素；對策

中圖分類號：C924；F124

一、北京人口發(fā)展的突出矛盾

與北京市人口發(fā)展現(xiàn)狀特點相適應，北京人口發(fā)展面臨的突出矛盾表現(xiàn)為總量矛盾、結構矛盾和分布矛盾三個大的方面。

（一）總量矛盾：人口總量與資源、環(huán)境約束的矛盾

2013年底，北京常住人口總量已經超過2000萬，達到2114.8萬人，其中，常住外來人口802.7萬人，占常住人口的比重為38%。①但首都的資源環(huán)境對人口的承載能力十分有限，2013年內霧霾天氣等事態(tài)多發(fā)，生態(tài)環(huán)境質量總體難以令人滿意。

（二）結構矛盾：人口的就業(yè)結構與北京市經濟社會發(fā)展需要不匹配

第一，勞動年齡人口比重下降，但適齡勞動力需求上升。隨著北京經濟結構的轉型和發(fā)展，服務業(yè)比重的不斷提升，高科技產業(yè)的不斷發(fā)展，對青壯年勞動者數(shù)量的需求也日益增加。

第二，某些行業(yè)的初級工人長期供應不足，如2012年度勞動力市場需求大于供給的前十二個職業(yè)中，一半以上是近三年供不應求缺口最大的職業(yè)，且主要集中在居民服務和其他服務業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)。

第三，技術工人供給不足。技術工人，尤其是高級技工供給不足，是長期制約北京經濟發(fā)展方式轉變和產業(yè)升級換代的瓶頸問題。

（三）分布矛盾：常住外來人口聚集地正好是社會管理、公共服務與基礎設施薄弱地

近年來，常住外來人口中居住于城市功能拓展區(qū)比重超過50%，城鄉(xiāng)結合部地區(qū)尤為集中。造成這一矛盾有幾個關鍵性因素：第一，外來人口收入較低，消費能力不足，壓縮消費需求的愿望強烈。第二，針對外來人口的公共服務（包括提供可支付的住房）不足，生活費用卻不斷上漲。第三，城鄉(xiāng)規(guī)劃的不同步、不統(tǒng)一、不銜接，以及城市發(fā)展規(guī)劃中重經濟規(guī)劃輕社會規(guī)劃、生活規(guī)劃、服務規(guī)劃。第四，三元分割的社會管理體制，即居民、村民、外來人口分別采用不同的管理制度。

二、影響北京人口發(fā)展的因素分析

影響北京人口健康發(fā)展的直接原因是流動人口規(guī)模的急劇擴張，而北京地區(qū)流動人口規(guī)模急劇擴張是受當前我國社會經濟發(fā)展的宏觀背景與地方特殊因素共同影響。

（一）北京人口過快增長的宏觀背景

北京人口過快增長的宏觀背景主要體現(xiàn)在以下四個方面。

1.農村剩余勞動力的存在

近代以來，我國農村人口數(shù)量龐大，人均耕地面積少，再加上工業(yè)起步晚，城市化水平低，大城市、大農村并存，城鄉(xiāng)二元結構突出等原因，農村勞動力一直供大于求，只不過在計劃經濟時期處于隱性狀態(tài)。改革開放后“家庭聯(lián)產承包責任制”使農民獲得了土地的使用權和經營權，解除了對農民經濟活年代以來，農業(yè)領域容納勞動力出現(xiàn)了絕對量下降的情況。隨著我國經濟發(fā)展與城鄉(xiāng)二元經濟結構的逐步改善，農村剩余勞動力總量上出現(xiàn)了下降的趨勢，在2010年左右，農業(yè)中可供轉移的勞動力規(guī)模約為4300多萬。②根據(jù)推算，未來10年全國農村每年還要新增勞動力600多萬。

2. 人口流動的比較收益較高

人口流動的自身流動意愿是推動人口流動的主觀因素，而人口流動的比較收益是產生流動意愿的根本原因。隨著改革開放戰(zhàn)略的實施，雖仍有一些制度性障礙存在，但人口流動的制度性成本已經大幅度降低。廣大農村人口流動的收入預期大幅度提高。在預期收入的提高和流動成本降低的雙重作用下，人口流動能夠獲得較高的比較收益，這一要素成為了人口流動的強大內在動力。

3. 城市化進程加快

在正常情況下，工業(yè)化水平的提高和經濟的發(fā)展必然帶動城市化水平的提高。但從建國到1978年期間，我國城市化進程相當緩慢。在1950至1980年的30年中，工業(yè)化進程的加速發(fā)展，我國工業(yè)總產值1978年比1949年增長了38.18倍，工業(yè)總產值在工農業(yè)總產值中的比重，由1949年的30%提高到1978年的72.2%。1978年改革開放以后城市化進程加速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使得中國的城市化呈現(xiàn)出以小城鎮(zhèn)迅速擴張、人口就地城市化為主的特點，與工業(yè)化速度的差距逐步縮小。究其原因，主要是由于傳統(tǒng)計劃經濟體制下實行重工業(yè)超前發(fā)展戰(zhàn)略和不合理的城市規(guī)模分布；而新工業(yè)化中存在的弱質問題特別是企業(yè)弱質問題，是改革開放后我國城市化滯后的主要原因。

4. 城鄉(xiāng)差異與地區(qū)差異仍然明顯

第一，從城鄉(xiāng)居民人均收入比來看，城鄉(xiāng)居民收入差距進一步拉大。我國在改革開放初期城鄉(xiāng)居民人均收入比為2：1，1995年為2.72：1，2001年為2.92：1，2003年進一步擴大到為3.23：1， 2011年約達3.13：1。如果再將城市居民享受帶有很大福利性成份的住房、醫(yī)療、教育、交通、以及公共服務等計算在內，我國城鄉(xiāng)居民實際收入差距并未有得到有效的縮小，反而在拉大（見圖1）。

第二，從基尼系數(shù)來看，城鄉(xiāng)居民收入分配的社會公平程度嚴重失衡。1978年前我國城鄉(xiāng)居民收的綜合基尼系數(shù)約在0.20～0.24之間，1990年為0.343，1995年為0.389，2005年后達到0.437。這說明城鄉(xiāng)居民之間收入分配差異正在擴大。

第三，從城鄉(xiāng)居民人均生活消費支出來看，我國城鄉(xiāng)居民消費水平差距進一步拉大，也表明收入差距的擴大。1978年城鄉(xiāng)居民消費水平的差距是267元，城鄉(xiāng)居民人均生活消費支出比例為2.9：1。2010年城鄉(xiāng)居民消費水平的差距擴大到7265元，城鄉(xiāng)居民人均生活消費支出比例為4.05：1。可見，城鄉(xiāng)居民消費水平差距比城鄉(xiāng)居民收入差距更為明顯。

第四，從恩格爾系數(shù)看，城鄉(xiāng)居民消費結構的差距很大。在20世紀80年代末和90年代初期，農村居民家庭恩格爾系數(shù)下降較快，與城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)逐漸接近。但是在90年代中后期，城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)下降的速度就比農村居民更快一些，城鄉(xiāng)居民人均恩格爾系數(shù)差距逐漸拉大。1978年城鄉(xiāng)之間恩格爾系數(shù)的差值不高于4.5個百分點，2002年擴大到8.5個百分點，2011年差值有所縮小，但仍在4.1個百分點。

（二）北京人口過快增長的特殊性

北京人口過快增長的特殊性主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1.北京社會經濟發(fā)展對外來勞動力的需求長期存在

首都自身的新增勞動力不能滿足勞動力更替和擴充崗位的需要時，就會出現(xiàn)對外來勞動力的絕對需求；而在城市勞動力數(shù)量充足、只是由于其擇業(yè)觀念、就業(yè)渠道、工資福利待遇等“錯位”產生出一部分職業(yè)、崗位空置時，城市也會有對外來勞動力的相對需求。從北京市目前的情況來看，對外來勞動力的客觀需求主要是“結構性”的相對需求，外來勞動力主要從事居民服務業(yè)等行業(yè)工作。

2.城市功能集中帶來明顯的人口集聚效應

城市的職能就是由多個特點清晰明確的功能區(qū)充分地發(fā)揮自己作用來實現(xiàn)的。城市功能區(qū)的形成過程是產業(yè)或者城市功能要素在特定的城市空間集聚的過程。北京是中華人民共和國的首都，是全國的政治中心、文化中心、科教中心，又是世界著名古都和對外交往的現(xiàn)代國際城市。因此，城市功能的集中給北京人口的向心集聚帶來了重大的影響。

第一，強大的行政部門資源吸引大量的勞動力。二、三、四環(huán)以內是中共中央、全國人大、國務院、全國政協(xié)等國家首腦機關及部委所在地，是國家政治中心的主要載體，也是北京市行政機構和外省市駐京機構聚集地（如下圖2、3、4所示）。行政機關特別是中央行政機關的存在不僅帶來了豐富的物流、人流和信息流，更因為政務往來，促進了區(qū)域商務圈。眾多行政、事業(yè)單位坐落對區(qū)域內各行業(yè)的發(fā)展形成重大影響，形成區(qū)域“行政經濟”這一獨特現(xiàn)象，帶動了為其提供服務的行業(yè)發(fā)展。這些服務行業(yè)的發(fā)展對勞動力，特別是低端勞動力的需求較大。

第二，行政部門具有較大的就業(yè)帶動效應。與其他大型城市相比，北京的政務部門多，擁有豐富的行政人力資源。以“公共管理與社會組織年末在崗職工人數(shù)”為例。公共管理與社會組織包括“中國共產黨機關、國家機關、人民政協(xié)和民主黨派、群眾團體、社會團體和宗教組織”。其中，群眾團體、社會團體和宗教組織在崗職工人數(shù)在其中的比例有限，大部分還是黨政機關。以2011年年末，北京的“公共管理與社會組織年末在崗人數(shù)”與比上海與廣州的總和還要多，是重慶的1.6倍（見表1）。

從總體上來看，在政府部門直接就業(yè)的人員占北京市勞動力總量的比例較小，但從行政部門的就業(yè)帶動效應來看，其帶動的上下游產業(yè)就業(yè)數(shù)量就顯得十分可觀。

3. 環(huán)首都貧困帶的存在

由于生態(tài)、發(fā)展水平和制度設計等原因，北京與周邊的經濟勢差較大，有著明顯的地區(qū)經濟差異，發(fā)展不均衡，這是北京經濟社會發(fā)展中的一個特殊現(xiàn)象，也是北京人口快速增長的一個特殊因素。從國家級貧困縣的分布圖可以看出，首都周邊還有大量的貧困縣，特別是北京的西北部地區(qū)毗鄰著幾大貧困縣，而上海與廣州的情況則好于北京。有專家指出，從北京市中心到張家口康保縣方向，隨著距離的增大，人均GDP呈衰減趨勢。距北京市中心80～100km是明顯的分界點，2003年北京市中心的人均GDP是48000元，到100km處下降為7000元，到220km處人均GDP約4000元。③僅張家口、承德、保定三市就有25個貧困縣、167萬貧困人口，形成了 “環(huán)首都貧困帶”。

環(huán)首都貧困帶呈帶環(huán)繞于北京周圍的冀北地區(qū)，包括張家口、承德市的16個國家貧困縣，150.4萬貧困人口（貧困標準為625元/年，1999年）。然而經過多年的發(fā)展，這一現(xiàn)象并未有所改變，大部分地區(qū)仍處于貧困之中（見表2）。

三、北京人口發(fā)展的主要思路和對策

北京人口發(fā)展的主要思路與對策如下。

（一）主要思路

人口遷移、集聚有其自身的規(guī)律，是在市場經濟和城市化過程中，受成本—收益引導而實現(xiàn)的勞動力資源的重新配置。因此，人口發(fā)展政策制訂應該充分尊重人口遷移和集聚的規(guī)律，通過合理的規(guī)劃，引導人口有序流動、合理分布，實現(xiàn)人口規(guī)模目標。通過提高科學技術水平和城市管理水平，放寬城市的資源約束，擴大人口容量，提高城市發(fā)展的協(xié)調性，將人口聚集產生的負面影響降低。

1.積極全面貫徹落實國家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略是解決首都人口發(fā)展矛盾的基本途徑

我國的城鎮(zhèn)化將是以實現(xiàn)公民的自由遷移、農民工平等享有市民待遇、改變城鄉(xiāng)收入分配格局為目標的。只有積極貫徹落實國家的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，才能縮小城鄉(xiāng)收入差距，減少鄉(xiāng)—城人口流動的驅動，才能培育大批符合北京需要的勞動力資源，推動北京產業(yè)的升級換代，才能改變北京基礎設施建設和公共服務體系不對等和不均衡狀況，從而最終解決北京的人口矛盾。北京市應該積極推進城鄉(xiāng)一體化建設新格局的形成。加快郊區(qū)城鎮(zhèn)化，加快建設現(xiàn)代化國際新城，增強郊區(qū)農村發(fā)展活力，提高郊區(qū)基本公共服務水平，從而有利于承接中心城區(qū)功能，人口的合理疏解和分布。

2.以建設世界城市為目標，實現(xiàn)人口調控的兩個轉變

以建設世界城市為目標，實現(xiàn)人口調控的兩個轉變：向結構和分布調控優(yōu)于規(guī)模調控轉變；向規(guī)模調控與提高城市人口承載力并重轉變。按照國家實現(xiàn)代化建設戰(zhàn)略目標的總體部署，到2050年左右，北京要建設成為經濟、社會、生態(tài)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的城市，進入世界城市行列。對比北京市與其他世界城市的差距，人口調控應該實現(xiàn)兩個轉變：

第一，從以規(guī)模調控為主向結構和分布調控先于規(guī)模調控轉變。實現(xiàn)這樣的轉變主要有三個原因：首先，北京的人口密度相比并不算高，但卻存在人口分布的不均衡，首都功能核心區(qū)人口密度過高的問題。其次，到2020年人口將進一步向城鄉(xiāng)結合部聚集，分布矛盾將更為突出。第三，當分布矛盾和結構矛盾緩和后，有利于解決總量矛盾。比如通過對流動人口人力資本投資獲得大量北京產業(yè)升級所必須勞動力條件，從而推動北京產業(yè)轉型換代，減少對外部勞動力的需求。城鄉(xiāng)結合部基礎設施完善后，可以采用階梯電價和階梯水價的方式，改變水資源的消費方式，引導人口流動行為。第四，總量矛盾只能采取間接調控的措施，即產業(yè)的調整和升級。

第二，從單向的人口規(guī)模調控向規(guī)模調控與提高城市人口承載力并重轉變。由于科學技術、城市管理水平等因素的變化，適度人口規(guī)模是動態(tài)發(fā)展的。換言之，“適度人口規(guī)模只具有遠期目標的參考作用和特定城市生活方式的借鑒作用，是考慮了若干有限因素并基于我們目前對事物規(guī)律的認識基礎上的規(guī)劃結果” 。④因此，我們一方面應當重視規(guī)模調控目標，以此為引導城市健康發(fā)展，另一方面我們也無需過分恪守某個數(shù)值節(jié)點，應發(fā)展社會經濟條件，提高科學技術水平和城市管理水平來提高城市的人口承載力，改善城市宜居程度。

3.建立以經濟手段為主導，其他調控方式為補充的綜合調控機制

調控人口規(guī)模、結構和分布主要依靠經濟手段影響人口流動的成本和收益。經濟發(fā)展結構和規(guī)模直接決定產業(yè)結構和就業(yè)結構，產業(yè)結構和就業(yè)結構決定企業(yè)的就業(yè)崗位和就業(yè)人口，就業(yè)崗位的屬性對應著就業(yè)人員的收入水平，而崗位數(shù)量對應著對流動人口的接納能力，因此，某個地區(qū)的經濟發(fā)展速度和產業(yè)發(fā)展導向關系到流動人口的收益，而地區(qū)相應的居住生活成本以及相應稅費制度對應著流動人口的成本，這是市場經濟體制下的人口流動的主導因素。因此，北京人口調控的主導思路應該從“強制管人”轉變?yōu)榉蛛A段的“以業(yè)控人”，并不斷完善和豐富調控手段，更多借助產業(yè)政策和稅費政策等經濟手段，并結合相應行政手段（戶籍控制、社會制度、教育制度），形成市場和政府調控的合力。

4.人口融入是人口調控的重要內容

促進流動人口社會融入，是推進城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)人口合理布局及經濟發(fā)展方式轉變的必然選擇。促進流動人口社會融入是人口調控的基本內容。

第一，流動人口社會融入利于從根本上改變城鄉(xiāng)差異問題，消解人口流動的動因。目前，我國規(guī)模龐大的農民工及其家庭成員“流而未遷”，“農民”數(shù)量沒有真正減少。這些正是人口大規(guī)模向北京聚集的重要原因。因此，必須促進流動人口融入城市，真正形成支撐經濟結構戰(zhàn)略調整的人力資源和社會基礎，才能從根本上實現(xiàn)人口調控目標。

第二，促進流動人口社會融合，利于城市的和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)人口與社會的協(xié)調發(fā)展。制度的隔離客觀上強化了流動人口的地緣、鄉(xiāng)緣、親緣關系，加劇了社會分化，在城市內部出現(xiàn)了新的二元結構。一些地區(qū)流動人口與戶籍人口倒掛，外來人口與本地人口存在經濟利益沖突，極易激發(fā)社會矛盾。

第三，促進流動人口社會融合，利于實現(xiàn)人的全面發(fā)展和提升國民素質，是人口結構調控的重要內容。流動人口的社會融合，是流動人口接受城市文明、由農民向市民轉變的過程，是流動人口共享城市發(fā)展成果、獲得平等發(fā)展機會的過程，也是增強城市包容性、推進基本公共服務均等化、提高社會管理和公共服務能力的過程。

（二）北京人口發(fā)展進程中的對策性建議

北京人口發(fā)展進程中的對策性建議如下。

1.促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展

要使人口達到有序流動，從根本上要逐步消除區(qū)域發(fā)展不均、城鄉(xiāng)二元結構，以及公共資源和服務分配失衡等問題。首先，要大力提高中小城市的人口吸引力，促進人口合理分布。農村勞動力呈現(xiàn)梯度轉移規(guī)律，即他們往往首先流向縣城、然后是省城、最后才是直轄市和首都。大力發(fā)展中小城市，對于促進農村剩余勞動力區(qū)域內自我吸收，合理分流人口具有重要的意義。國家可以加大對中小城市的投資力度，尤其是加大對這些地區(qū)基礎設施的投入，縮小其與大城市之間的差距。低級別城市到高級別城市逐步放開城市戶籍限制，滿足農民就地市民化的愿望。加快推進基本公共服務均等化，以服務調控人口的合理分布。

與此同時，推進京津冀區(qū)域一體化發(fā)展，減少周邊城市人口向首都聚集，同時推動北京人口向周邊城市疏散。優(yōu)化京津冀各地區(qū)的支撐產業(yè)，形成優(yōu)勢互補的地域分工結構，加快次中心城市建設，促進流動人口的合理流動和分布。北京和天津要發(fā)揮集聚經濟優(yōu)勢，發(fā)揮引領帶動作用。加快石家莊、唐山發(fā)展為超大城市，加快發(fā)展廊坊、保定、秦皇島、滄州成為特大城市，加快北京市新城建設，逐步發(fā)展成為中等城市，促進多中心城鎮(zhèn)分布格局的形成。

2.產業(yè)就業(yè)源頭控制

第一，加強產業(yè)發(fā)展的政府引導，完善產業(yè)準入和退出機制。北京市應加強對產業(yè)結構調整和布局的指導，促進各功能區(qū)域主導產業(yè)錯位發(fā)展、協(xié)調發(fā)展。 一是完善產業(yè)發(fā)展指導目錄。進一步明確不同功能區(qū)域鼓勵、限制和禁止的產業(yè)，引導產業(yè)合理布局。二是嚴格市場準入制度。適時修訂形成更加嚴格的項目準入占地、耗能、耗水、廢物處置利用率、資源產出率、“三廢”排放等全市統(tǒng)一的強制性標準，并鼓勵各區(qū)縣在項目引進中實行嚴于國家和市級標準的準入條件。三是完善市場退出機制。對不符合區(qū)域發(fā)展方向的產業(yè)，通過手段，推進產業(yè)轉移和退出。

第二，推進產業(yè)結構的調整和升級。建立以科技進步和人力資本為主導的新的發(fā)展機制，通過提升高新技術和現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展水平，提高生產效率，不斷減少對低人力資本勞動力的需求；堅持高端發(fā)展方向，降低低端傳統(tǒng)產業(yè)對勞動力的需求，減少人口集聚規(guī)模。

3.優(yōu)化城市空間布局

第一，中心城調整優(yōu)化，加大城區(qū)人口疏解力度。加大中心城人口疏解力度，鼓勵部分行政辦公、教育、科研、醫(yī)療等現(xiàn)有和新增功能向新城等外圍地區(qū)疏解。通過在土地使用、稅收、搬遷費用、購房、子女教育等方面給予適當?shù)膬?yōu)惠或補貼，以引導政府機關、企業(yè)和學校向周邊衛(wèi)星城市遷移。

第二，加快新城發(fā)展，強化人口與產業(yè)聚集功能。支持新城教育、科技、文化、體育、衛(wèi)生等公共服務和生態(tài)環(huán)境建設，加大中心城優(yōu)質公共服務資源向新城輻射力度，努力實現(xiàn)新城人性化、精細化、集約化、生態(tài)化發(fā)展。

第三，加快職住交通平衡體系建設，緩解城區(qū)人口通勤壓力。應實施快速交通體系聯(lián)結就業(yè)中心和高密度居住區(qū)策略，減少職住分離帶來擁堵和環(huán)境污染。在進行城市空間規(guī)劃和土地供給時，應當鼓勵產業(yè)向“六大高端產業(yè)功能區(qū)、四大高端產業(yè)新區(qū)、專業(yè)集聚區(qū)”集中；加強交通規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接，在從就業(yè)中心延伸到城市外圍的軌道交通周邊提供居住用地，或者在就業(yè)中心和相應的居住密集區(qū)之間提供便捷的快速交通設施；加強交通彈性需求管理，可以通過提高停車費、征收高峰時段擁堵費等經濟手段引導市民出行。

4.改革公共事業(yè)產品定價機制，使價格反映公共事業(yè)產品的成本上升趨勢

當城市規(guī)模達到一定程度，物價的上升會帶動生活成本的上升，從而引導人口擴散。目前北京公共事業(yè)產品的定價機制遠遠不能反映公共事業(yè)產品成本上升的趨勢。當公共事業(yè)產品的價格不能反映實際的成本上升趨勢的時候，通過物價調整人口流動的機制也就失效了。因此，應當逐步改革公共事業(yè)產品定價機制，使其反映公共事業(yè)成本上升趨勢，逐步發(fā)揮物價調整人口流動的作用。

5.穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)結合部管理體制機制改革，提高地區(qū)承載力

第一，推進集體經濟產權改革，為本地區(qū)產業(yè)發(fā)展奠定基礎。集體經濟產權改革，不僅讓集體經濟組織成員與集體經濟資產及其收益之間建立了直接的聯(lián)系，而且有利于土地流轉，提高土地經營效益。政策上，應當允許集體經濟組織根據(jù)規(guī)劃直接利用土地發(fā)展非農產業(yè)，降低城市化的成本，從而有可能在本地區(qū)內實現(xiàn)流動人口的職住平衡。

第二，應由市區(qū)政府負擔基礎設施建設的費用。目前，城鄉(xiāng)結合部地區(qū)主要由當?shù)丶w經濟組織負擔基礎設施建設的費用，而利用基礎設施的群體遠遠超出了本集體經濟組織的范疇。這相當于以集體經濟組織的收入補貼非集體經濟組織成員。應當由市區(qū)政府根據(jù)城鄉(xiāng)結合部地區(qū)實有人口統(tǒng)一規(guī)劃和建設基礎設施。

第三，在公共事務治理上，搭建起合作治理的平臺：政府是主導（把握方向，政策支持和資金扶持），社區(qū)自治組織是中介（溝通政府與居民）和平臺（聚合民意、自我管理），居民是參與者（民主自治）與需求者（服務的對象），企業(yè)、社會團體和非營利組織是助推器（提供專業(yè)化的服務和產品）。

6.建立較為完善制度保障

第一，構建首都人口協(xié)調控制領導小組，設立專門的人口政策委員會，由北京市各人口管理部門的相關領導組成。通過成立專門的人口政策委員會，明確落實政府責任。人口政策委員會的職責包括負責部門協(xié)調，落實可持續(xù)發(fā)展的人口政策目標，制定必要的人口調控措施，指導具體措施的執(zhí)行；監(jiān)測人口變化，組織專家調研，分析預測人口變化，評估政策效果；向人大和政協(xié)報告行政區(qū)劃內的人口密度變化；組織基層干部隊伍的專業(yè)培訓；審核批準重大建設項目的人口密度環(huán)評和周遍人流變化環(huán)評，指導城鄉(xiāng)規(guī)劃工作落實人口密度控制要求；檢查監(jiān)督人口統(tǒng)計工作。

第二，加強各級政府的人口管理工作。把人口規(guī)模總量調控分解到區(qū)縣，將人口資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展納入區(qū)縣政府績效管理考評指標體系。

第三，借鑒上海等地經驗，加快建立統(tǒng)一居住證制度。統(tǒng)一居住證有利于加強流動人口信息采集，共享信息資源，方便政府各有關部門掌握流動人口的動態(tài)，提高服務和管理的效率。

第四，應該建立以居住證制度為基礎、以公安人口管理系統(tǒng)為支撐、相關部門共建共享的實有人口服務管理信息系統(tǒng)；建立以村（居）人口信息采集為基礎、以市人口計生全員人口信息系統(tǒng)為平臺、以人口流動及區(qū)域動態(tài)分布為主要功能的人口規(guī)模調控輔助決策系統(tǒng)，為人口服務管理提供多方參與、多元支撐、多維服務的工作機制。

注釋：

①北京市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局北京調查總隊：《北京市2013年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，《北京日報》，2014年2月13日第四版。

②都陽、王美艷：《農村剩余勞動力的新估計及其含義》，《廣州大學學報（社會科學版）》，2010年第四期。

③樊杰：《京津冀都市圈區(qū)域綜合規(guī)劃研究》，科學出版社，2008第一版，第28頁。

④張善余：《產業(yè)調整與上海城市人口再分布》，載《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》2001年第7期。

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[3]王桂新. “大城市病”的破解良方[J] .人民論壇，2010（32）.

[4]王桂新.我國大城市病及大城市人口規(guī)模控制的治本之道—— 兼談北京市的人口規(guī)模控制[J] .探索與爭鳴，2011（7）.

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（編輯：韋京）