貧困地區農村資金互助組織運行現狀及建議

飛傳鶴 侯豐 何劍

【摘要】在我國廣大貧困農村地區，資金不足一直是制約其脫貧致富的一大瓶頸，沒有現代金融服務的支持，“三農”的發展目標就更加難以實現。為了解決農村資本供給問題，農村資金互助組織應運而生，而且其貼近農村實際，方便靈活，成本低，有效解決了農民的資金困難。本文通過對云南省元江縣貧困山區的卡臘村資金互助會的實地考察，對資金互助會的發展持續跟蹤研究，發現其互助借款性質、管理層人員組成、借款約束機制及會員借款傾向都各有特點。通過關注元江縣卡臘村以資金互助會形式發展合作制金融的實踐情況，指出其在營運宗旨、內部控制和資金壯大等方面存在困難，并據此在發展思路、政府作為和銀農合作方面提出了相關政策建議，為農村資金互助組織發展提供實證參考。

【關鍵詞】農村金融 資金互助組織 運行現狀 建議

在我國農村的長期發展過程中，農戶的生產經營活動往往憑借自身的經驗判斷，偏向于進行小而全的生產，經濟結構調整緩慢，產業化水平不高，農村經濟的發展也一直受到資金投入不足的制約。特別對于貧困地區而言，通常地處偏遠，與外界隔絕，農戶思想落后，大多以進行簡單初級的農業種植為主，金融覆蓋率極低，很多地區幾個村范圍內都沒有一個銀行或者農村信用社的網點。

貧困地區的農民要想提高生活水平，就必須轉型于經濟型農產品種植或者養殖業等附加值高的產業，農村金融作為農村經濟發展過程中最為重要的資本要素，無疑是農村經濟增長中不可或缺的一環。農戶生產的信貸需求呈現出大量、小額、低層次的特點，而農村資金互助組織根植于村鎮，能夠集合地方小范圍內農戶的剩余資金，在組織內調劑資金余缺，具有手續簡便、貸款時間靈活、經營成本低等優勢，貼近農民，能有效滿足農民的信貸需求。

2013年5月起，筆者實地參與了元江卡臘村民資金互助會籌備組建、會員招募、互助借款發放等全過程，近距離了解了偏遠貧困地區農村資金互助組織的建設發展和運行現狀。在資金互助后正式運行后，通過現場訪問及電話訪談方式對該互助會的首批44戶會員中的39戶進行了訪問調查。通過大量實地調查和數據分析，可明顯看出卡臘村民資金互助會的建立，緩解了農戶的資金不足，達到了服務農戶、促進生產的目的，但同時也發現一些困難亟待解決。

一、基本情況

卡臘村民資金互助會位于云南省元江縣因遠鎮卡臘村委會。卡臘村位于玉溪市的最南端，分別與紅河縣垤瑪鄉和墨江縣龍壩鄉接壤，是屬于云南黑樹林地區的偏遠山區，長年來都為人口較少民族支系——哈尼族布孔人聚居區，交通不便，經濟發展水平落后，地域間民族糾紛頻發，屬深度貧困地區。

（一）籌建經過

在認真做好前期摸底調查工作的基礎上，2013年5月起，卡臘村掛鉤扶貧聯系單位人民銀行玉溪市中心支行就農村資金互助組織建設的思路廣泛征求卡臘村民意見，并先后與卡臘村“兩委”班子、因遠鎮政府、元江縣政府開展對接。從2013年下半年開始，陸續完成了會員招募、資金募集、章程擬定和舉辦創立大會等一系列籌備工作。2013年11月18日，互助會正式掛牌成立，首批招募了44戶會員，資金規模達14.88萬元，其中，14萬元屬掛鉤扶貧聯系單位等無償捐助，0.88萬元由44戶會員自愿交納。

（二）互助會組織架構

根據《元江卡臘村民資金互助會章程》，互助會設置互助會會員大會和互助會理事會兩級組織架構，另為方便賬目管理，單獨設立財會小組二人。

會員大會由互助會所有會員參加，負責決定互助會解散、變更等重大事項；審議修改互助會章程；民主選舉產生互助會理事會和財會小組成員；審議理事會財務收支情況；監督理事會和財會小組依法照章履職。

理事會由會員大會選舉產生，設理事長一名、理事二名，一名理事兼任互助借款經辦員；另一名理事兼任互助會監督員。理事會負責執行會員大會決議；開展日常借款事項審批和到期借款的清收工作。

財會小組由會員大會選舉產生，設置會計崗、出納崗兩個崗位人員。會計記賬員負責審核理事會借款審批決定的程序和基本要素，按照章程進行賬目記錄；負責整理和保管借款事項所產生的各類賬目和憑證。出納員負責按照會計審核情況向借款人發放借款，到期收回借款及占用費，定期向理事會報告收支狀況。

（三）運行情況

在人行玉溪中支的指導下，2014年初卡臘村互助會完成了建賬工作，并正式接受會員互助借款申請。2014年2月16日，經互助會理事會審核同意，互助會向36戶會員發放第一批互助借款，共計發放借款10.8萬元；隨后，根據會員借款申請，互助會理事會又審核同意，向2戶會員發放第二批互助借款，共計人民幣0.6萬元。借款主要被會員用于進行煙苗預定和發展母豬養殖，目前，所發放的互助借款均尚未到期。

二、卡臘村民資金互助會呈現的主要特征

（一）互助借款體現出較強的扶貧和公益性質

元江卡臘村民資金互助會由于絕大部分資金來自于無償捐贈，從運行伊始就呈現出較強的公益扶貧性質。

1.互助借款的門檻相對較低。在章程中約定：只要是卡臘村戶籍的農戶，自愿交納200元以上的入會費，即可成為互助會會員，并可根據需求參加互助會借款。約定較低的會員門檻是為了保證真正有資金需求的貧困戶能夠加入其中，發揮互助借款的扶貧助困作用。

2.互助借款的資金占用費定價相對較低。由于并非銀行借款，互助會會員使用互助借款不支付利息，但是應當向互助會繳納一定比例的資金占用費，但是從實際情況看，占用費收取的標準都較低。在前后兩批發放的共計38筆互助借款中，執行的資金占用費率為4%/年，低于同期銀行貸款6%的基準利率，更是遠遠低于因遠鎮農村信用社發放的年利率10%左右的一年期信用貸款。

3.互助借款主要體現為小額短期的生產經營性借款。在借款額度上，互助借款的最高限額為人民幣3000元，借款期限最長不得超過1年。在借款用途上，在互助會章程中規定：資金的使用范圍，主要用于支持互助會會員發展生產性項目，包括種植業、養殖業、農副產品加工業以及能帶動貧困戶增收的短平快項目。以上規定都是著眼于造血式扶貧的考慮，重點在支持山區農戶發展生產，幫助農民增收致富。

（二）互助會管理層與村“兩委”干部高度重合

2013年10月12日，在元江卡臘村民資金互助會創立大會暨第一次會員大會上，民主選舉產生的互助會理事會、財會小組等管理層人員均與卡臘村“兩委”班子高度重合，其中理事長兼任村黨總支書記、兩名理事分別兼任村委會主任和村民監督委員會主任；兩名財會小組成員也分別兼任村委會副主任和村黨總支委員。

對此選舉結果，筆者對除管理層人員以外的34戶會員進行了調查。34戶會員（占比100%）都表示這樣的選舉結果并不意外，其中：認為村干部兼任互助會管理層利大于弊的達31戶（占比91.2%），他們主要認為村干部在村民中擁有更高威信，對于各位會員的情況較為熟知，方便會員借款；認為弊大于利的有3戶（占比8.8%），這部分會員主要擔心自己會否在將來的借款中遭遇刁難。

（三）互助借款的約束機制主要建立于鄉間熟人社會的傳統信賴

盡管互助會44戶會員來自卡臘村委會的8個村民小組、12個自然村，分布較為分散，但由于會員大多為鄉村致富帶頭人及村組干部，彼此都較為熟悉。熟人社會的人際網絡，降低了信息成本，減少了逆向選擇和道德風險。互助借款的約束機制主要體現為一下特點：

1.熟人把關。互助會的管理層人員盡管都是村干部，但都長期居住在鄉村里，并沒有脫離農業生產，其負責審核借款，能夠很好把握借款人的道德品質、借款用途和鄉間信譽等。

2.熟人擔保。互助借款超過1000元以上的需要進行擔保，熟人擔保的方式降低了對抵押物品的依賴，全部38戶會員都選擇了會員聯保的保證方式。

3.熟人催收。借款到期后首先由管理層對借款人或擔保人進行催收，無效的則組織所有會員上門催收。

（四）大部分會員都有較強的借款傾向

從互助借款開展以來的情況看，大部分會員都體現出較強的借款傾向，如：前后兩批獲得借款的會員為38戶，共占會員總數的86.4%，如果除去已外出打工的2戶會員，已借款會員的占比將更高。筆者分析這主要有以下幾方面原因：

1.大部分互助借款均用于經營性生產。互助借款開始受理的時間剛好是年后，正是農戶籌備大春生產的關鍵時期，互助借款大部分用于煙苗預定、化肥儲備等春耕備耕工作。據調查，借款用于農業生產和養殖業等經營性目的的會員達31戶，占借款會員總數的81.6%。

2.部分互助借款實際上沖抵了日常生活所需借款。據調查，從烤煙播種，到七八月份烤煙成熟上市，這段時間里大部分農戶都沒有收入，因此常常在親戚朋友間借款，彌補醫療、孩子上學等日常生活開支，待烤煙售賣后再償還。資金互助會運行后，會員們實際上用互助借款取代了親戚借款用于日常開支，此類情況的借款會員為4戶，占借款會員總數的10.5%。

3.還有部分農戶實際上并無現實的資金需求，但考慮到互助借款占用費率較低，擔心不馬上借就借不到了，此類情況的共有3戶，占比達7.9%。

三、互助會運行中存在的困難

（一）互助會運行中，扶貧和效益兩個價值應當如何兼顧

因元江卡臘村民資金互助會的主要資金來自于掛鉤扶貧單位投入，所以其互助借款體現出鮮明的扶貧性質。但這也帶來的兩點困難：

1.如何確保互助借款資金供應的充分有效？出于扶貧的價值考慮，互助會將資金占用率標準定在了基準利率以下，相對較低的費率便刺激即使沒有現實、迫切資金需求的會員也紛紛借款。在現有借款上限和會員規模的情況下，互助資金尚能滿足，但這也給下一步提高借款上線和擴充會員規模帶來的困難。

2.尚缺乏互助合作的激勵引導機制。章程規定會員入會的最低繳費金額為人民幣200元，但從互助會會員的繳費情況來看，全部會員都選擇了最低繳費標準。會員普遍底線繳費的實際情況一方面說明農戶的互助合作意識普遍還較低，一方面也說明組織內部缺乏有效的激勵機制。對于會員入會的獎勵只是年底可以適當分得小額的現金獎勵，這樣投資收益的不對等，導致會員們都不愿意多交會費。

（二）互助會尚不具備完善的借款審核標準和機制

根據章程規定，由理事會負責借款申請的審核批準，但在操作中理事會對不同借款人的資產狀況、項目前景、信譽評價、抵押擔保等因素都沒有量化的標準，理事會能在多大程度上有效選擇借款人是存疑的。在資金規模充足的情況下，提出借款需求的38戶農戶全部獲批，但若借款資金并不能完全滿足時，理事會以何種標準來確定人選，確定后又以什么理由來說服落選人，是否會出現借親不借疏等不規范現象。

（三）對互助會的外部監管力量仍然薄弱

中國銀監會于2007年1月頒布了《農村資金互助社管理暫行辦法》，然而，截止到2012年6月30日，全國經銀監批準掛牌成立的資金互助社只有49家①，大部分的資金互助組織都是在非銀監會監管框架下存在。因農村資金互助組織的會員集資、資金管理、互助借款等事項都因涉及農村社會穩定及集體財產安全，并且容易出現手續不規范、借親不借疏等現象，所以有必要接受外部監管。正規農村資金互助社在相關法律法規和政策約束下，能通過法律手段較好的解決各種違約問題，同時能具備更加合理的設置組織結構和股權結構。但是，一旦納入了金融監管體系內，就會受到很大的外部干擾，容易偏離最初農民互助的目的，影響社員利益，這也是多年來銀監框架下的資金互助社增長停滯的原因之一。從元江卡臘村民資金互助會情況看，因不屬于銀監會框架下的互助組織，除了接受資金捐助單位及鄉鎮政府的管理和指導外，尚沒有制度化的外部監管機制。

（四）互助資金規模的擴大發展存在較大障礙

如上所述，在強調資金互助組織扶貧作用的前提下，組織內部會員并無多交會費的積極性，這樣長期運行下來，互助組織的資金來源沒有保障。對于中央財政扶貧資金主導成立的農村資金互助組織，根據國家扶貧辦和民政部2009年9月頒布的《貧困村互助資金試點操作指南（試行）》的規定：財政扶貧資金可在互助組織成立時一次性撥付，也可分次撥付。而對于元江卡臘村民資金互助會等這類民間自發成立的資金互助組織，則尚沒有爭取財政資金投入和支持的制度化渠道。資金規模是互助組織順利運轉的血液，是互助組織進一步發展的基礎，較小的資金規模制約了資金互助會的扶貧功能和影響力，僅靠互助組織的自身力量尚不能在兼顧扶貧目標的前提下實現壯大發展。

四、相關建議

（一）建議確立以“放寬準入、統一身份、自我管理”為特征的農村資金互助組織發展思路

1.放寬準入。目前，農村資金互助組織唯一有約束性的規范性文件為中國銀監會頒布的《農村資金互助社管理暫行規定》（銀監發〔2007〕7號），其中對互助社的成立設定了7項條件。如此嚴格的設立條件也是銀監會框架下的互助組織發展停滯的重要原因。結合落后農村地區的實際情況，《暫行規定》中的發起人數量、10萬元的注冊資本和營業場所等設立條件都應可以放寬。

2.統一身份。目前，農村資金互助組織主要存在三種類型：銀監會框架下的農村資金互助社、2009年以來國務院扶貧辦和民政部推動成立的農村資金互助組織、民間自發成立的資金互助組織。要對當前已成立運行的互助組織實現有效的監管，當務之急就是需要統一身份。建議在放寬準入的前提下，由地方銀監部門審核發放金融許可證，履行社會團體民政登記的手續，日常監管則宜由地方縣一級人民政府負責，解決現存資金互助組織的身份和外部監督問題。

3.自我管理。增強農村資金互助組織，尤其是管理層的自我管理能力，一方面通過定期報告等方式做好財務公開，確保會員利益；一方面也應積極完善內控管理機制，結合自身實際制定量化的借款審核標準，避免關系人借款的發生。

（二）建議成立農村資金互助組織發展扶持基金

無論是銀監會框架下的互助社，還是民間自發成立的互助會，都普遍缺乏對互助組織運行成效的外部激勵機制。建議財政部門組建農村資金互助組織發展扶持基金，在針對區域內的資金互助組織扶貧效果、運行穩健情況等指標進行績效評價的基礎上，對穩健性指標較好、扶貧效果顯著的互助組織進行扶持獎勵，獎勵金額歸入該互助組織的互助資金管理。建議由地方縣級人民政府主導扶持基金建設發放工作，結合各地考評情況合理確定獎勵發放額度、頻率和范圍，以期形成扶持農村資金合作組織的長效機制。

（三）建議以扶貧貼息貸款的方式，有序引入銀行信貸資金擴充互助組織資金實力

建議將農村資金互助組織增補到扶貧貼息貸款的發放對象中。對于資金實力較強、運行情況穩健、扶貧效應較好的互助組織，授權其從中國農業銀行批發扶貧貼息貸款資金開展互助借款業務。如此既能利用扶貧貼息貸款資金壯大互助組織的互助資金來源，農行貸款實行財政貼息后實際利率僅為3%，也能保證互助借款的資金占用費率相對較低，以便于更好發揮扶貧功能。

（四）建議將農村資金互助組織作為中介促進銀農合作

農村資金互助組織可作為村鎮銀行、信用社等與小農戶之間的中介。單個農戶的資金需求量小，同大量分散的農戶打交道需要付出很高的信息搜集成本和監督成本，所以銀行不愿到偏遠農村設點。如果農村資金互助組織能作為中介，將需要資金的會員資料匯總，統一到村鎮銀行和信用社進行總量貸款，貸到款后再將款項分到各會員，這樣農村資金互助組織利用將自身熟悉會員資產和信譽狀況的優勢，保障貸款的質量和貸款服務“三農”目的的達成，既降低了村鎮銀行和農信社的貸款成本和風險，同時也彌補了農村資金互助社資金短缺的缺陷。針對目前農村資金互助組織管理層普遍兼職并缺乏金融專業技能的實際，村鎮銀行和信用社可以對其管理人員開展專業知識培訓，指導協助資金互助組織的管理人員做好借款的審核篩查工作。

注釋

①鄭晨.“論農村資金互助社存在的基礎及發展方向”.《華章》，2014（12），P79。

作者簡介：飛傳鶴（1987-），男，云南玉溪人，西南政法大學法學院本科畢業，現就職于中國人民銀行玉溪市中心支行，研究方向：農村金融；侯豐（1988-），女，云南玉溪人，中南財經政法大學新聞學院本科畢業，現就職于中國人民銀行玉溪市中心支行，研究方向：金融學；何劍（1987-），男，云南玉溪人，云南師范大學商學院本科畢業，現就職于中國人民銀行玉溪市中心支行，研究方向：農村金融。