淺談我國支付機構監管引入外部審計的策略

【摘要】隨著支付機構數量的增加和其提供支付服務業務量的迅猛增長以及支付創新步伐的加快，對監管部門的監管水平提出挑戰，需要監管部門統籌考慮監管方法，適時調整監管策略。本文嘗試在支付機構監管中引入外部審計，采取“全面管理、有效利用”模式，充分發揮外部審計的輔助監管作用，以提高監管效率。

【關鍵詞】支付機構 外部審計 監管主體

2010年6月，中國人民銀行發布《非金融機構支付服務管理辦法》，明確人民銀行對支付機構的業務監管職責。截至2013年7月，全國已獲得《支付業務許可證》的機構達250家，支付機構已占據全國第三方支付服務市場7成以上份額，具有一定的行業或區域影響力，重要性日益增強。但是，隨著支付機構數量持續不斷增加，第三方支付行業特別是網絡支付、互聯網金融等創新業務迅速發展，人民銀行監管問題逐漸凸顯，監管難度日益加大。本文認為，根據支付機構業務性質，可以借鑒對準金融類中介機構的監管經驗，在支付機構監管中引入外部審計，解決未來可能存在的問題，以提高監管效率和效果。

一、支付機構監管面臨的主要問題

（一）監管依據立法層次不高

目前對支付機構的監管的法律依據主要為《非金融機構支付服務管理辦法》、《支付機構預付卡業務管理辦法》、《支付機構客戶備付金存管辦法》、《銀行卡收單業務管理辦法》等，效力級別為部門規章或規范性文件，制度層級較低，約束力有限。

（二）現有監管力量不足

對支付機構監管是人民銀行新增的一項職能，具體由人民銀行支付結算管理部門負責履行監管職責，僅少數省級人民銀行設有專門科室，日常監管業務繁雜、工作量大、人員有限。隨著支付機構業務創新步伐加快、交易清算模式日益復雜和自建支付業務系統功能拓展，對監管人員專業勝任能力要求更高，監管對象與監管人員失調現象更為突出。

（三）支付機構監管手段單一

人民銀行監管方式包括現場檢查和非現場監管兩種，各有利弊。現場檢查是一種較為有效的監管方式，容易發現問題，但存在時效性不強、抽查代表性不足、發現問題存在偶然性、合規評價可能存在誤差、耗費人力和時間等缺點。非現場監管主要針對機構準入、風險防范、投訴處理、重大事件處置、定期報送業務數據等，缺少對支付機構日常經營的動態監測和預警，監管存在滯后性。即使建立客戶備付金監測系統，開戶銀行對備付金監管存在利益沖突的情況下，監管責任難以認真履行，且存在資金安全風險。

（四）支付機構內部控制不完善

《非金融機構支付服務管理辦法》規定了設立支付機構必須具備的9項條件，準入條件總體不高，一些未從事支付業務的公司也倉促組建機構申請許可，在公司治理、業務規模、內部管理、合規和風險意識等方面明顯不足，人員流動頻繁，外包機構管理粗放，風險隱患較大。

二、支付機構監管引入外部審計的意義

從現有制度和工作實踐看，外部審計已在支付機構準入和監管中發揮積極作用。《非金融機構支付服務管理辦法》要求支付業務許可申請人向人民銀行提交經會計師事務所審計的財務報告，《中國人民銀行關于建立支付機構監管報告制度的通知》附件要求支付機構向人民銀行報告年度經審計的資產負債、損益狀況。隨著支付機構發展和重要性增強，人民銀行應進一步加強社會監督，發揮外部審計的監管補充作用。

（一）外部審計有助于提高會計信息可信度

外部審計具有超然的獨立性，通過運用專業知識和判斷，對財務報告是否按照適用的會計準則和相關會計制度的規定編制、是否在所有重大方面公允反映了被審計單位的財務狀況、經營成果和現金流動狀況發表審計意見，具有較高的可信度。借助外部審計，人民銀行可集中精力，準確研判業務合規性，防范和化解支付風險。

（二）外部審計有助于掌握內部控制情況

注冊會計師的責任就是在了解被審單位內控的基礎上，對財務報告內部控制的有效性發表審計意見，對注意到的非財務報告內部控制的重大缺陷進行披露，并以審計報告和管理建議書的形式告知被審計單位管理層。人民銀行通過舉行多方會談等方式，及時交流信息、獲取審計報告和管理建議書，提出針對性監管要求和實施有效監管措施，提高監管效率。

（三）外部審計有助于提升市場約束作用

支付機構是一個利益集合體，股東、備付金客戶、債權人等利益相關者從不同側面關注支付機構經營情況，根據自身掌握信息進行決策，形成有效的市場約束，督促支付機構穩健經營。財務信息是利益相關者最關注的信息，高質量的外部審計有助于利益相關者正確決策，更大程度發揮市場約束作用。

（四）外部審計有利于減輕人民銀行監管壓力

目前支付服務市場競爭激烈，為快速回籠資金，扭虧增盈，少數支付機構不惜鋌而走險，積累的風險和不確定性因素較多，人民銀行未來一段時期監管工作面臨較大壓力和挑戰。外部審計的引入，既可為支付機構監管提供“雙保險”，又可為支付機構風險事件和案件處置提供更多專業指導。

三、支付機構監管引入外部審計的制度設計

支付機構從事貨幣資金轉移服務，屬于準金融機構，與金融機構監管要求趨同。目前英美等國家普遍將銀行獨立會計師審計作為風險監管的重要方法，我國銀行、保險中介機構已全面引入外部審計，具有可供借鑒的成熟經驗。

（一）模式選擇

目前國內外銀行監管運用外部審計有三種模式，即全面管理利用模式、非正式協定下交流模式、互不關聯模式。

1.全面管理利用模式。監管部門將注冊會計師進行統一登記并向其移交現場檢查部分或全部任務，規定審計的范圍、運用審計程序的程度和審計報告等內容，統一審計費用標準，實施全面管理。這種模式下監管部門對外部審計有較強的依賴性，在歐洲大陸銀行監管中使用較多。

2.非正式協定下交流模式。監管人員、銀行管理層以及注冊會計師之間存在一種非正式的協定，在尊重注冊會計師保密義務的前提下，銀行管理層允許監管人員與注冊會計師進行交流。注冊會計師向監管人員提供附解釋的詳細審計報告而非常規的標準審計意見。我國銀行監管基本屬于該模式。

3.互不關聯模式。外部審計既不是法定模式，也不是通常做法，監管人員與外部審計師之間不存在聯系。目前人民銀行支付機構監管屬于該模式。

通過對上述三種模式特點分析，我國支付機構外部審計可采取“全面管理、有效利用”模式。全面管理是指人民銀行在法規制度中規定支付機構開展外部審計的審計委托和終止、質量控制、審計結果運用等內容；有效利用是指人民銀行在與外部審計機構充分溝通基礎上，合理運用外部審計結果，減輕現場檢查工作量。由于側重點不同，外部審計不能替代人民銀行現場檢查。

（二）實施原則

建立以人民銀行制定規章并推動立法，以支付清算協會牽頭自律監管，以會計師事務所審計為主的監管體系。按照行業協會先行先試、個別試點和全國推廣相結合的原則，可在上海、北京、杭州等支付機構業務發展水平較高、外部審計較規范的城市，按照“大所審大機構”原則，選擇有一定規模和影響力的全國性支付機構，由國際性或全國性會計師事務所進行試點審計；選擇若干規模較小的地方性支付機構，由地方性中小會計師事務所進行試點審計。在總結試點經驗的基礎上逐步全國推廣。支付清算協會可發揮行業組織的靈活優勢，與注冊會計師協會開展行業合作，在行業自律管理方面先行先試，為支付機構監管引入外部審計的工作實踐積累經驗。

（三）架構內容

1.健全監管立法體系。由人民銀行制定《支付機構監管條例》、《支付機構委托審計管理辦法》，參照國際審計慣例，制定支付機構行業審計標準和指南，明確外部審計人員及會計師事務所的責任、審計范圍、內部控制水平評價、抽樣審計和重要性要求、獨立性要求以及報告標準等內容，要求支付機構至少每年接受一次年報審計。

2.完善準入與退出機制。建立會計師事務所和注冊會計師備案制度。支付機構可在備案范圍內自行選擇會計師事務所，但聘用、辭退注冊會計師需取得人民銀行同意。加強對支付機構外部審計活動的監督，違反規定者將取消備案資格。對支付機構進行現場檢查的注冊會計師和會計師事務所不得參與對該機構財務報告審計。

3.建立溝通機制。保持人民銀行、行業協會、支付機構、注冊會計師之間溝通常態化，定期召開四方會議，共同研判風險。對支付機構審計完成后，注冊會計師應向人民銀行提供詳細審計報告和監管建議，必要情況下，監管人員可獲取審計工作底稿，并就疑點問題要求注冊會計師提供進一步解釋。

4.加強審計質量控制。除遵守審計準則外，備案會計師事務所應健全審計質量控制規范體系，強化審計質量問責和項目質量控制復核，不斷提高注冊會計師專業勝任能力。完善外部審計監督機制，定期開展外部審計機構評級和達標。同時，也應鼓勵支付機構特別是重點支付機構在年報之外，委托注冊會計師開展審閱業務、其他鑒證業務、相關服務等，以提供更具針對性的工作成果和管理建議，更好地發揮輔助監管作用。

參考文獻

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作者簡介：呂金旺（1968-），男，漢族，河南滎陽人，中國人民銀行鄭州中心支行，經濟師。