廈漳泉同城化進程中的財政制度改革

高云潔

【摘要】廈漳泉三市是福建省經(jīng)濟最活躍的地區(qū)，隨著三市同城化工作的向前推進，需要解決三市之間經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、調(diào)整等問題。三市目前存在一些阻礙經(jīng)濟發(fā)展的因素，這些因素既有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的內(nèi)容，也有現(xiàn)存制度所具有的體制性弊端。通過制度創(chuàng)新、規(guī)范已有制度、彌補相關(guān)法律法規(guī)的缺陷，能有效消除廈漳泉同城化過程中阻礙經(jīng)濟發(fā)展的不利因素。

【關(guān)鍵詞】同城化 經(jīng)濟發(fā)展 財政制度

一個地區(qū)的財政制度對這個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展會起到相應(yīng)的作用，財政政策的調(diào)控功能作用于該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。隨著廈漳泉同城化進程的加快，如何在同城化過程中既能促進廈漳泉三市經(jīng)濟的發(fā)展，又能迅速完成產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化調(diào)整，是一項十分重要的工作內(nèi)容。通過對廈漳泉三市社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的分析來制定與廈漳泉同城化相適的財政政策是解決這一問題的有效方法。

一、廈漳泉三市經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

1985年2月，黨中央國務(wù)院決定開辟廈漳泉地區(qū)為沿海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)至今已近30年。如今的廈漳泉三市不僅成為福建省經(jīng)濟最具競爭力和最為活躍的地區(qū)，也是國內(nèi)經(jīng)濟最具活力的地區(qū)之一。2013年廈漳泉三市的GDP為10472.18億元，約占全省GDP總量的48.1%；三市財政收入1712.46億元，約占全省財政總收入的49.94%；三市進出口總額1229.68億美元，約占全省進出口總額的72.6%。廈漳泉三市文化相同，經(jīng)濟相融，城市相鄰的特征正是同城化提出基礎(chǔ)。根據(jù)《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)加快推進廈漳泉大都市區(qū)同城化工作方案的通知》中的要求，廈漳泉三市將強化產(chǎn)業(yè)的分工與合作，協(xié)作完成產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整。為促進廈漳泉三市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，該通知還提出了推動廈漳泉一體化建設(shè)的金融、技術(shù)人力資源、環(huán)境保護等方面的重點工作內(nèi)容。但是，廈漳泉三市會存在一些制約同城化進程的問題，現(xiàn)總結(jié)如下：

（一）現(xiàn)存的行政區(qū)劃與市場經(jīng)濟的關(guān)系問題

廈漳泉三市是福建省下轄的三個地級行政區(qū)，由于行政區(qū)劃的分割，三市之間財政政策獨立，各市政府為了本市的經(jīng)濟發(fā)展必然要采用行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟，使生產(chǎn)要素在一定范圍內(nèi)受到控制，或使本地市場受到一定程度的保護，形成了一種以行政區(qū)劃為范圍的區(qū)域經(jīng)濟。這種固有的區(qū)域劃分和制度獨立是廈漳泉同城化進程的最大障礙，因此要著力解決廈漳泉三市行政區(qū)劃與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾。

（二）廈漳泉三市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡

廈門、漳州和泉州三個城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存有差異，三個城市之間的互不隸屬關(guān)系導(dǎo)致了三市的基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)水平較低。相比較廈門，漳州和泉州的城市基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，城市運行效率不高。漳泉兩市在城市交通體系、信息化體系、城市能源、城市供水、環(huán)境工程等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上明顯落后于廈門。另外，漳州是三市中唯一沒有民用機場的城市，更是無法建立現(xiàn)代立體交通系統(tǒng)。

（三）廈漳泉三市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后

一個地區(qū)產(chǎn)業(yè)的布局以及合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級水平是區(qū)域經(jīng)濟合理發(fā)展的基礎(chǔ)，而廈漳泉三市的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局卻差異明顯。“廈門市同周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展基礎(chǔ)不同，區(qū)域產(chǎn)業(yè)價值鏈互補性不強。雖然閩南金三角地區(qū)的廈漳泉各地都形成了各自的主導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，但是各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和主導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)差異很大。其中，廈門市已進入到工業(yè)化后期發(fā)展階段，形成了以生產(chǎn)資料生產(chǎn)為主的重工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；泉州市還依然處于以傳統(tǒng)輕工業(yè)消費品生產(chǎn)為主的發(fā)展階段；漳州市工業(yè)化水平相對偏低、產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，勞動密集型和初級產(chǎn)品制造業(yè)成為其主導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。”[1]就三市而言，廈門的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，電子、石化和機械制造為廈門的三大支柱產(chǎn)業(yè)，但這三個產(chǎn)業(yè)并未在國內(nèi)國際擁有相應(yīng)的重要地位；漳州第一產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達(dá)，制造業(yè)落后于廈門和泉州；泉州的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的服裝、制鞋、石材一直是其經(jīng)濟支柱，但這些產(chǎn)業(yè)屬于高耗能高污染的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。廈漳泉三市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理問題已為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展設(shè)置了一些障礙，而解決這一問題的關(guān)鍵是要優(yōu)化和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

二、制約廈漳泉同城化的財政制度分析

上述問題是由于行政區(qū)劃的分立而產(chǎn)生的利益分配機制造成的，“我國目前的財政體制嚴(yán)重制約著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和地方政府調(diào)控作用的發(fā)揮”[2]。廈漳泉三市的各級政府與企業(yè)為其自身的經(jīng)濟利益最大化會制定有利于其自身的財政政策措施。而這種具有地方保護主義特征的引導(dǎo)市場、引導(dǎo)經(jīng)濟的財政政策不符合廈漳泉同城化要求，因而應(yīng)取消目前的這種具有地方保護特征的財政政策，轉(zhuǎn)而建立以市場決定經(jīng)濟的財政制度，推廣對市場、各地方政府及各類企業(yè)具有調(diào)控功能的新型機制。

（一）當(dāng)前財稅制度的缺陷

我國于1994年開始施行分稅制度，在分稅制度下中央首先要求劃分各級政府的預(yù)算收入，使各級預(yù)算相對獨立和平衡。但是分稅制度形成的“分權(quán)”、“分稅”、“分管”的格局也產(chǎn)生了一些阻礙市場經(jīng)濟的負(fù)面效應(yīng)。分稅制有效地解決了中央和地方之間的事權(quán)、財權(quán)的關(guān)系，但這種事權(quán)、財權(quán)的劃分也導(dǎo)致了財政管理體制出現(xiàn)一些漏洞，有些地方還造成了事權(quán)與財權(quán)的失衡。具體現(xiàn)象有：其一，各級政府間出現(xiàn)的因事權(quán)模糊而形成的與財權(quán)不相匹配的現(xiàn)象，導(dǎo)致矛盾頻仍；其二，未做財政收入預(yù)算級次的劃分，導(dǎo)致國地兩稅征收不協(xié)調(diào)。分稅制“對于省以下各級政府之間財力劃分的比例、規(guī)范等問題，卻遠(yuǎn)未涉及……下級政府在與上一級政府在財力劃分比例、稅種歸屬等問題上，根本不可能有與上級政府討價還價的余地，被動地接受上級政府的財力分配”[3]當(dāng)前不健全的分稅制在某種程度上會給廈漳泉同城化進程中的經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整帶來一些問題。

（二）稅收支出政策的弊端

稅收支出是通過對所征稅產(chǎn)業(yè)的賦稅再分配，使資本向利潤較高的產(chǎn)業(yè)流動，進而引導(dǎo)資源配置，起到優(yōu)化和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用，我國的稅收支出主要有豁免、稅前扣除、盈虧相抵、優(yōu)惠稅率、優(yōu)惠退稅等十種形式。過去的稅收優(yōu)惠政策對公有制經(jīng)濟發(fā)展、對外開放、發(fā)展經(jīng)濟都起到了積極的作用，但當(dāng)前的稅收支出政策也存在一些問題，使其調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的功能性受限。

在我國，上自全國人大下到地方稅務(wù)局都擁有稅收支出的授權(quán)，各級政府和稅收機關(guān)都可以做出稅收優(yōu)惠的決定，涉稅優(yōu)惠的范圍從國務(wù)院各個部門到文教衛(wèi)生民政司法各行業(yè)，這導(dǎo)致了當(dāng)前我國現(xiàn)行稅制中的稅收優(yōu)惠非常復(fù)雜。這種多層級的授權(quán)制度和多行業(yè)的涉稅范圍不僅導(dǎo)致了稅收支出政策執(zhí)行中的交叉、重復(fù)甚至越權(quán)等問題的產(chǎn)生，也使一些政府和征稅單位為自身利益考慮而制定地方保護性稅收政策，因而會造成對部分企業(yè)征稅過于嚴(yán)格，而對部分企業(yè)征稅相對寬松的現(xiàn)象，企業(yè)在競爭中喪失了公平的平臺。同時，這種多層級的授權(quán)制度缺乏上下互通互聯(lián)的機制，無法形成統(tǒng)一的制度和規(guī)范，無法形成自上而下的監(jiān)督與考核，難以評估和判斷基層征稅機關(guān)所做出的具體稅收支出決定對地方經(jīng)濟的影響。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度的制約

轉(zhuǎn)移支付的作用是上下級政府間、企業(yè)間和企業(yè)政府間為解決財政狀況的失衡而采取的無償轉(zhuǎn)移財政資金的措施，其本質(zhì)是一種分配手段。但同為地市級別的廈漳泉三市財政本身就相互獨立，三市之間并沒有轉(zhuǎn)移支付的制度可用。這種因相互獨立的財政而導(dǎo)致的轉(zhuǎn)移支付制度對經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的制約是同城化進程的壁壘。

三、引入和建設(shè)為廈漳泉同城化配套的財政制度

為加快廈漳泉大都市區(qū)的建設(shè)，盡快實現(xiàn)三市的同城化，應(yīng)加強廈漳泉三市的密切合作，做好經(jīng)濟工作的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，做好產(chǎn)業(yè)的分工合作及優(yōu)化調(diào)整，并在財政制度建設(shè)方面進行一些必要的改革和創(chuàng)新，消除在財政上制約同城化進程的因素，推動三市同城化的工作向前發(fā)展。

（一）借鑒已有的稅制改革經(jīng)驗，改革當(dāng)前稅制政策

目前，全國有大大小小幾十個經(jīng)濟區(qū)、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟帶和城市圈等經(jīng)濟體，這些經(jīng)濟體都在尋求建立新的促進其發(fā)展的財政與稅收制度，其中最具代表性的是上海自貿(mào)區(qū)、西咸新區(qū)、長三角經(jīng)濟圈等國際性、區(qū)域性經(jīng)濟體。其中，上海自貿(mào)區(qū)的建立需要配套一些具有突破性的法規(guī)和制度，客觀上要求上海自貿(mào)區(qū)的財稅政策設(shè)計消除地域性，要以提高上海自貿(mào)區(qū)的國際競爭力為設(shè)計目標(biāo)。“上海自貿(mào)區(qū)的一個原則就是，經(jīng)驗可復(fù)制、可推廣”[4]。2013年國家先后推出了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》和《關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)有關(guān)進口稅收政策的通知》等法規(guī)性文件，這些文件對自貿(mào)區(qū)的財稅制度建設(shè)提出了指導(dǎo)性要求，在《方案》中，要求實施促進投資的稅收政策，實施促進貿(mào)易的稅收政策，并在貿(mào)易中的增值稅和消費稅的征收做了明確的說明，提出在符合稅制改革的前提下研究完善適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的稅收政策。上海的經(jīng)驗和其他區(qū)域經(jīng)濟體的經(jīng)驗是值得借鑒的，對于其成熟的稅制制度同城化的廈漳泉三市可以移植過來使用。

為滿足廈漳泉同城化對經(jīng)濟發(fā)展的要求，應(yīng)當(dāng)對三地市的稅制進行必要的改革，甚至可以重新進行地方稅的立法，使新稅制或新的稅法能夠體現(xiàn)財政的收入與經(jīng)濟的調(diào)節(jié)功能。在我國省級人大有權(quán)制定地方性法規(guī)，經(jīng)濟特區(qū)市及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的城市也有地方性立法權(quán)限，作為經(jīng)濟特區(qū)的廈門以及同城化后的廈漳泉都市圈具有地方稅制的立法權(quán)限，還可以制定與廈漳泉經(jīng)濟圈直接配套國際化標(biāo)準(zhǔn)的各項稅制制度。

（二）規(guī)范稅收支出政策的使用，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整

廈漳泉同城化后，本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟需要進行一定程度的優(yōu)化調(diào)整，在優(yōu)化調(diào)整的過程中，稅收支出政策通過引導(dǎo)社會資源的合理流動起到對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整的作用。規(guī)范合理地使用稅收支出政策能有效降低三市區(qū)域內(nèi)的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，增加產(chǎn)品的銷量，提高企業(yè)的競爭力；對一些效益相對較差，處于轉(zhuǎn)型期的企業(yè)也能通過加速折舊等方式來彌補企業(yè)稅前虧損，給予其一定程度的保護；稅收支出政策應(yīng)給予三市區(qū)域內(nèi)的高技術(shù)、高科技企業(yè)以所得稅稅率優(yōu)惠，來促進高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展；稅收支出政策還能通過調(diào)整資產(chǎn)存量和資產(chǎn)增量的方式進一步加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

（三）克服轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷，提高轉(zhuǎn)移支付的使用效果

在稅收政策執(zhí)行的操作過程中，轉(zhuǎn)移支付制度存在一定的缺陷，其宏觀調(diào)控、助力經(jīng)濟的真正功能沒能得到發(fā)揮，因此要亟待完善這一制度，并充分發(fā)揮其補助、再分配和調(diào)控功能，促進經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)此，廈漳泉三市應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的轉(zhuǎn)移支付管理機構(gòu)，對轉(zhuǎn)移支付進行專門管理；三市還應(yīng)制定通行的轉(zhuǎn)移支付體系，將轉(zhuǎn)移支付中的形式、內(nèi)容、依據(jù)及監(jiān)督等要素進行規(guī)范。一般而言，政府之間的轉(zhuǎn)移支付模式是上下級政府間和同級政府間兩種，我國一直以來主要的支付模式是上下級之間的方式，較少采用橫向支付模式，轉(zhuǎn)移支付模式單一。廈漳泉三市應(yīng)嘗試改變目前這種單一的轉(zhuǎn)移支付模式，形成三市之間經(jīng)濟互相支持的態(tài)勢，促進三市社會經(jīng)濟的共同發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]劉名遠(yuǎn).區(qū)域中心城市產(chǎn)業(yè)區(qū)位與結(jié)構(gòu)優(yōu)勢實證研究——以廈漳泉“閩南金三角”的廈門市為例[J].福建江夏學(xué)院學(xué)報，2013（4）.

[2]呂建鎖.論長三角一體化與財政制度創(chuàng)新[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2006（3）.

[3]鄒東濤.中國經(jīng)濟發(fā)展和體制改革報告（No.1中國改革開放30年1978-2008）發(fā)展和改革藍(lán)皮書[M].北京，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010，225.

[4]胡欣欣.上海自貿(mào)區(qū)：稅收政策到底用來干什么？[N].21世紀(jì)經(jīng)濟報道嗎，2014-3-10（35）.