淺析“土地財政”

【摘要】土地是地方政府的主要財源。近年來，“土地財政”已經成為我國宏觀經濟運行中的突出問題之一。本文通過簡要闡述土地財政的含義，分析土地財政的弊端，指出了地方政府依靠土地財政增加財政收入的原因。在此基礎上，結合當前土地財政存在的問題，提出了解決土地財政問題的建議。

【關鍵詞】土地財政 政績考核 地方稅改革

一、前言

“土地財政”在地方政府財政收入中的主角地位依舊穩固。以2014年第一季度為例，國有土地使用權出讓收入達到1.08萬億元，同比增長40.3%，而同期地方本級財政收入1.95萬億元，“賣地”收入與地方公共財政收入的比例達1：1.7。這就是說，一季度地方財政收入55.4%靠賣地取得。

二、土地財政的含義

土地財政是指以政府為主體，圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關系。我們平時所說的“土地財政”其實是指我國各級政府以地生財，通過土地獲取大量的財政收入，從而彌補其他收入的不足。

一般來說，地方政府以地生財有三個途徑。一是土地出租出讓收入。二是土地稅收收入。其中，契稅、土地增值稅、房產稅和土地使用稅是地方稅收入的主要來源。三是土地收費收入。目前征收的土地費包括土地管理費、拆遷管理費、土地閑置費等在內的行政事業性收費，土地測量和規劃等相關收費在內的服務性收費。此外還包括資源性收費以及安置補助費等在內的其他代征代收費。

三、土地財政的弊端

土地價格上升過快，房價過高，影響民生。土地財政使地方政府對房地產業過度依賴，為了增加地方財政收入，地方政府推高地價，帶動房價的上漲。同時，這也會造成政府調控空間的逼仄。

土地財政具有不可持續性。土地資源是不能無限擴張的，且增量國有土地很有限，土地收入的增長不具有可持續性。土地財政的持續性取決于兩個條件：一是源源不斷的土地供應，二是土地價格不斷上漲。顯然，這兩個條件都是不可能的。

拉大城鄉差距，國民收入分配不盡合理。地方政府出讓土地的收益，大都用在城市，而對農村的經濟發展、社會保障、基礎設施建設、環境保護、農業生產支持等方面則投入很少。土地財政將社會財富從農村轉向城市，拉大了城鄉差距；從農民和城鎮居民轉向房地產商和政府，惡化了國民收入分配。對房地產行業的投資擠占了對其他產業的投資，也不利于產業結構的調整，阻礙了我國經濟發展方式的轉變。

巨大的資源消耗和基本建設領域的巨大浪費。就投資項目而言，地方政府為了更好的賣地，不斷地搞市政建設，從土地中獲取利益。另外，基本建設工程使用壽命很短，造成巨大浪費。

四、土地財政的成因

（一）“土地財政”是我國土地管理體制運行的必然結果

我國土地為國家和集體所有，并實行土地利用總體規劃和年度計劃管理制度。政府壟斷了土地一級市場，并在此基礎上借助行政壟斷決定總體利用規劃和年度管理計劃。我國國有土地使用權和農村集體土地使用權進入統一土地交易市場具有不平等性。并且在相關領域監管不嚴的情況下，地方政府具有很大的決定權，出現修改土地規劃擴大用地指標、大面積出售土地等現象。

（二）分稅制改革后地方財政自給能力大幅下降

1994年以來，我國實行的分稅制改革存在一定的缺陷。分稅制改革讓地方政府的財權集中到了中央，而事權下放到地方，地方財政支出責任不僅沒有相應減少，反而有所增加。在地方政府缺乏舉債權和稅收立法權的情況下，財政預算內的壓力增加，一定程度上造成了地方政府的財政困難。地方政府為了“彌補”其改革的缺陷，進行土地財政，從而提高財政自給能力。

（三）政績考核機制的單一性推動了土地財政行為

以經濟發展為主要指標的政府績效評估和官員政績考核評價體系刺激了地方政府高價賣地的短期行為。在財政分權政治集中的體制下，地方政府官員通過做大GDP和上繳財政收入來顯示政績。這也是地方政府追求土地財政的內在動力。地方政府一方面采用“協議出讓”的方式免費或低價出售工業用地招商引資，同時有意識地抬高商業、住宅用地價格，加快本地經濟發展；另一方面將土地從農民手中低價征購，再以高價售出，地方政府便迅速獲得了一筆巨額資金用于大規模的城市基建投資，以此來帶動相關產業發展，并在短期內創造了巨額的GDP。

五、解決土地財政問題的建議

（一）健全土地管理體制

地方政府壟斷土地一級市場，雖然為地方政府提供了城市化、工業化進程中所需的巨額建設資金，但也累積了深層的矛盾。因此，需要改革和完善土地管理體制。一方面應合理科學加強用地規劃，另一方面應逐步建立起以國有土地使用權和農村集體土地使用權“同地、同價、同權”進入統一土地交易市場的土地管理制度，保障失地農民的利益。此外，實行土地管理權經營權分離，減少政府不斷征地的沖動。在土地交易環節真正做到由市場配置資源，打破政府壟斷土地一級市場的格局，推動土地市場化流轉。

（二）深化地方稅改革，減輕地方政府預算內財政壓力

實際上很多發達國家也都依靠“土地財政”，但國外主要通過對存量土地征收物業稅、房產稅等方式組織財政收入，這樣不僅體現了公平性，也保證了政府有相對穩定的財政收入，而且也有利于政府平抑地價。以此為鑒，我國應該加快地方稅改革，構建地方稅收體系。

其一，加快資源稅改革，將地區資源優勢轉化為財政優勢，增強地方政府特別是西部資源豐富而發展相對落后地區的財力。

其二，改革城鎮維護建設稅，使之成為地方財政重要資金來源。可以改變其作為增值稅、消費稅和營業稅附加稅的地位，使其成為主體的稅種。

其三，構建完善的地方政府的財產稅系，解決地方事權和財力不匹配的問題，使地方政府摒棄對土地財政的依賴。這樣有利于抑制房地產市場投機行為，并且可以緩解地價、房價虛高和剛性需求得不到滿足的緊張局面。

（三）改變當前以GDP為主的政績考核機制

不應將地區經濟增長情況作為選拔官員的主要標準，要根據各地區所處的功能區位置來相應設置政績考核指標。在政績評價和考核中加大資源消耗、環境損害、生態效益、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重。鼓勵適度地方政府競爭，這有利于提高資源配置效率，發揮市場機制的基礎性作用，也從根本上改變了地方政府的目標與行為選擇，割斷了地方政府利益與土地之間的利益聯系。

參考文獻

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作者簡介：王美曉（1992-），女，河北省石家莊市，河北大學管理學院財政學專業在讀，本科。