淺談國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付優(yōu)勢(shì)及存在問(wèn)題

【摘要】集中支付制度改革十余年來(lái)，推進(jìn)阻力逐漸增大。本文從人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)角度出發(fā)，以理論和實(shí)務(wù)兩方面著手進(jìn)行探討，進(jìn)一步探索和廓清國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付優(yōu)勢(shì)地位，推動(dòng)更深層次財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革。同時(shí)，針對(duì)目前國(guó)情下仍存在的一些問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出政策建議。

【關(guān)鍵詞】集中支付 直接辦理 理論優(yōu)勢(shì) 國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù) 現(xiàn)金管理

自2001年集中支付制度改革起步以來(lái)，十余年間我國(guó)充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，在借鑒先進(jìn)國(guó)家管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，圍繞“以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)為基礎(chǔ)、資金繳撥以集中收付為主要形式”這一核心目標(biāo)，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了廣泛深入地改革，基本解決了資金分散管理、預(yù)算執(zhí)行低效等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，總體取得了重大進(jìn)展和顯著成效。人民銀行《“十二五”時(shí)期國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步提出“增強(qiáng)國(guó)庫(kù)辦理直接收付的能力”，要求各級(jí)國(guó)庫(kù)部門(mén)繼續(xù)深化集中支付改革成效。但隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革逐漸步入深水區(qū)，進(jìn)一步解放和發(fā)展集中支付制度優(yōu)勢(shì)受到既得利益集團(tuán)阻礙，推進(jìn)難度明顯加大，改革目標(biāo)遭模糊渲染。鑒于此，我們認(rèn)為，有必要對(duì)國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)進(jìn)行反思，同時(shí)進(jìn)一步探索和廓清國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付優(yōu)勢(shì)地位，推動(dòng)更深層次的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革。

一、國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的優(yōu)勢(shì)

受改革之初客觀條件限制，尤其是中國(guó)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)尚未建成、電子信息水平尚不強(qiáng)大等因素影響，改革試點(diǎn)選取了集中支付代理銀行的方式，財(cái)政直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)通過(guò)商業(yè)銀行“零余額賬戶(hù)”辦理，即所謂“先支付、后清算”模式。作為歷史問(wèn)題，這一方式一直沿用至今。而隨著人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)系統(tǒng)建設(shè)逐步完善，目前在網(wǎng)絡(luò)實(shí)施、支付手段、人員配備等軟硬件環(huán)境方面，國(guó)庫(kù)部門(mén)完全具備開(kāi)辦國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的條件。從理論和實(shí)務(wù)兩方面來(lái)看，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)均具有商業(yè)銀行不可比擬的業(yè)務(wù)開(kāi)展優(yōu)勢(shì)。

（一）理論優(yōu)勢(shì)

一是國(guó)庫(kù)辦理集中支付具有法理基礎(chǔ)，商業(yè)銀行代理集中支付與制度精神相?！，F(xiàn)行《國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》第十條規(guī)定：“國(guó)庫(kù)有權(quán)監(jiān)督財(cái)政存款的開(kāi)戶(hù)和財(cái)政庫(kù)款的支撥，對(duì)違反財(cái)政制度規(guī)定的，國(guó)庫(kù)有權(quán)拒絕執(zhí)行”。事實(shí)上，國(guó)庫(kù)對(duì)于財(cái)政支撥資金存在三方面監(jiān)督職責(zé)：一是對(duì)支付憑證和清單的審核；二是資金使用支付過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控；三是對(duì)違規(guī)問(wèn)題的及時(shí)核查。這客觀上要求人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)需在庫(kù)款支撥發(fā)生之前或之中能夠履行審核職權(quán)，確保每一筆支出業(yè)務(wù)合規(guī)，從而更好地控制國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額和支付額度，防范和化解資金支付風(fēng)險(xiǎn)。而商業(yè)銀行代理集中支付所采取的“先支付、后清算”支撥模式嚴(yán)重削弱了國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督職能，由于商業(yè)銀行不具備國(guó)庫(kù)資金監(jiān)督權(quán)限，使資金劃撥缺乏審核，國(guó)庫(kù)部門(mén)只能通過(guò)代理商業(yè)銀行所提供憑證及清單，事后核對(duì)清算金額、預(yù)算單位、預(yù)算科目等要素是否與財(cái)政部門(mén)送達(dá)國(guó)庫(kù)支付額度通知單一致，這種做法違背基本的制度精神；再者，現(xiàn)行《支付結(jié)算辦法》第十六條中規(guī)定商業(yè)銀行“不墊款支付原則”，明確要求商業(yè)銀行作為代理機(jī)構(gòu)充當(dāng)中介角色時(shí)，不應(yīng)為委托人行使墊款行為，商業(yè)銀行代理集中支付與該制度規(guī)定相悖，而國(guó)庫(kù)部門(mén)直接辦理則完全不存在支付結(jié)算方面的硬傷，從法理角度來(lái)講無(wú)疑更站得住腳。

二是國(guó)庫(kù)辦理集中支付符合國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)要求，商業(yè)銀行代理集中支付與改革目標(biāo)相悖。建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革中心內(nèi)容，是規(guī)范銀行賬戶(hù)管理的關(guān)鍵。集中收付制度改革目標(biāo)為：所有財(cái)政資金均納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)管理，財(cái)政收入通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)直接繳入國(guó)庫(kù)，財(cái)政支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)直接支付到商品或勞務(wù)的提供者（或用款單位）。因此從改革方向來(lái)看，國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)是改革發(fā)展的目標(biāo)。而商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)必然要求在該代理行開(kāi)設(shè)零余額賬戶(hù)及其他財(cái)政賬戶(hù)，這一做法顯然與改革方向背離。

（二）實(shí)務(wù)優(yōu)勢(shì)

一是國(guó)庫(kù)辦理集中支付業(yè)務(wù)程序更加便捷，商業(yè)銀行代理集中支付流程繁瑣。目前，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)涉及人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)、財(cái)政預(yù)算部門(mén)、預(yù)算單位、代理銀行等單位，具體流程為：預(yù)算單位向財(cái)政部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政部門(mén)根據(jù)預(yù)算單位被審核的預(yù)算及資金使用計(jì)劃對(duì)支付申請(qǐng)進(jìn)行審核，審核通過(guò)后向國(guó)庫(kù)部門(mén)發(fā)送支付通知、向代理銀行下達(dá)支付指令，由代理銀行向供應(yīng)商或勞務(wù)提供者付款，之后代理銀行再與國(guó)庫(kù)部門(mén)進(jìn)行憑證交接和資金清算。整個(gè)過(guò)程需要審核、審批、指令下達(dá)、憑證傳遞等諸多過(guò)程，無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)支付，影響了財(cái)政資金支付效率。國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付將改變憑證傳遞環(huán)節(jié)多、資金清算時(shí)間長(zhǎng)、國(guó)庫(kù)支付效率低等現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)部門(mén)與財(cái)政預(yù)算部門(mén)直接對(duì)話(huà)，做到憑證審核和事中監(jiān)督，并通過(guò)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)一點(diǎn)接入、一點(diǎn)清算，操作靈活便捷，直接通過(guò)支付系統(tǒng)劃轉(zhuǎn)資金，支付實(shí)時(shí)到位，資金使用效率高，提高預(yù)算支出成效。

二是國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付具有安全保障，商業(yè)銀行代理集中支付存在違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《商業(yè)銀行信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》相關(guān)規(guī)定，代理行受理預(yù)算單位提交的支付憑證后，先按清單明細(xì)墊付資金，并于當(dāng)日匯總向國(guó)庫(kù)部門(mén)申請(qǐng)清算資金。然而在實(shí)際操作中，存在“先清算，后支付”的違規(guī)行為，因?yàn)樨?cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)與代理銀行自身核算系統(tǒng)并無(wú)嚴(yán)密的制約關(guān)系，代理銀行業(yè)務(wù)操作具有隱蔽性，存在代理銀行通過(guò)超額清算或先清算后支付等方式套取財(cái)政資金的違規(guī)可能。由于國(guó)庫(kù)部門(mén)執(zhí)行集中支付清算受支付系統(tǒng)時(shí)間限制，因此國(guó)庫(kù)部門(mén)收到代理銀行的劃款申請(qǐng)后，若清算金額在額度控制范圍內(nèi)，庫(kù)款余額又足夠支付，國(guó)庫(kù)部門(mén)一般就會(huì)及時(shí)劃轉(zhuǎn)資金。至于代理銀行的清算金額是否與當(dāng)天實(shí)際發(fā)生的墊付金額一致以及代理銀行是否已經(jīng)全額支付，國(guó)庫(kù)部門(mén)僅靠憑證審查無(wú)法知曉，商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)存在違規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)。

三是國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付水平更加專(zhuān)業(yè)，商業(yè)銀行代理集中支付滋生亂象。首先，國(guó)庫(kù)已建成一支專(zhuān)業(yè)化國(guó)庫(kù)隊(duì)伍。集中支付作為財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革的重要組成部分，與整體改革進(jìn)度和相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)展是一體化的，國(guó)庫(kù)部門(mén)辦理集中支付能夠充分理解和掌握集中支付工作方式，對(duì)于業(yè)務(wù)處理更加專(zhuān)業(yè)和深入，提高準(zhǔn)確性和完成度。而商業(yè)銀行人員流動(dòng)頻繁、業(yè)務(wù)培訓(xùn)往往停留在基本操作層面，缺乏對(duì)原理性知識(shí)的掌握和運(yùn)用，處理復(fù)雜問(wèn)題的能力往往不足；其次，將代理集中支付收回國(guó)庫(kù)，有利于使財(cái)政資金管理規(guī)范化，預(yù)算執(zhí)行透明度大幅提升，從而杜絕資金被截留、擠占和挪用，從根本上防范腐敗現(xiàn)象發(fā)生；再次，國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付能夠充分利用支付系統(tǒng)與核算系統(tǒng)接口，減少財(cái)政委托代理銀行、開(kāi)辦支付業(yè)務(wù)的費(fèi)用投入，為財(cái)政部門(mén)節(jié)約可觀的結(jié)算費(fèi)用，降低支付成本。

綜上所述，將集中支付業(yè)務(wù)收回國(guó)庫(kù)辦理具備理論和實(shí)務(wù)基礎(chǔ)支撐，同時(shí)也是符合國(guó)際慣例的做法。盡管部分歐洲國(guó)家如意大利存在地方政府和公共機(jī)構(gòu)由商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務(wù)現(xiàn)象，但其國(guó)內(nèi)央行分支機(jī)構(gòu)建立規(guī)模無(wú)法與我國(guó)自上而下條線(xiàn)式管理相比，因此結(jié)合我國(guó)國(guó)情來(lái)說(shuō)，國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付是大勢(shì)所趨。但與此同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，國(guó)庫(kù)全面接手集中支付業(yè)務(wù)仍存在幾方面亟待解決的難題，值得高度重視。

二、國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)存在的問(wèn)題

（一）國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系影響集中支付質(zhì)量

國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)是深入開(kāi)展集中支付業(yè)務(wù)的前提，只有資金高度集中，才能杜絕多頭開(kāi)列賬戶(hù)、資金庫(kù)外沉淀等弊端，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)資金的統(tǒng)一管理、全面監(jiān)督。而目前，由財(cái)政主導(dǎo)的“1+N”國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系顯露出代替國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度、將改革方向模糊化的趨勢(shì)，大量財(cái)政專(zhuān)戶(hù)和各類(lèi)收支過(guò)渡賬戶(hù)仍然存在，使政府財(cái)政資金并未全部集中于國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，這在一定程度上使集中支付改革難以深入推進(jìn)，同時(shí)將嚴(yán)重影響國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)開(kāi)展質(zhì)量。

（二）國(guó)庫(kù)部門(mén)辦理集中支付相關(guān)規(guī)劃、制度、流程尚未明確

國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)目前仍處于有條件的地方先行探索階段，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)整體統(tǒng)一的項(xiàng)目推進(jìn)規(guī)劃，發(fā)展較為無(wú)序，各地各自為政造成巨大資源浪費(fèi)；國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)缺乏相關(guān)規(guī)章支撐，制度出臺(tái)嚴(yán)重滯后于實(shí)踐進(jìn)度；同時(shí)，業(yè)務(wù)操作未作明確，辦理過(guò)程完全憑借經(jīng)驗(yàn)履行，不夠嚴(yán)格規(guī)范，辦理流程往往存在很大的優(yōu)化空間。

（三）開(kāi)展國(guó)庫(kù)直接辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)仍不可行

目前國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)可行性探討仍集中在直接支付領(lǐng)域，即通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)直接支付至收款人或收款單位賬戶(hù)。而授權(quán)支付是預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算和用款計(jì)劃確定資金用途，根據(jù)授權(quán)自行開(kāi)具支付申請(qǐng)，主要用于零星支出，且往往為現(xiàn)金方式。由于國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)無(wú)法支取現(xiàn)金，國(guó)庫(kù)直接辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)方案仍懸而未決，目前無(wú)法開(kāi)展。

（四）地方現(xiàn)金管理工作開(kāi)展較為滯后

財(cái)政部門(mén)保留專(zhuān)戶(hù)重要原因之一在于地方國(guó)庫(kù)欠缺現(xiàn)金管理操作，導(dǎo)致資金入庫(kù)存在貶值風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度客觀上對(duì)庫(kù)款保值增值提出了要求，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展深入廣泛的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理符合各方訴求。而當(dāng)前，地方現(xiàn)金管理工作仍處于起步探索階段，如何穩(wěn)妥推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理還未形成各方共識(shí)，整體推進(jìn)速度仍較為滯后。

三、政策建議

（一）扎實(shí)推進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度建設(shè)

聯(lián)合財(cái)政部門(mén)自下而上對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)開(kāi)設(shè)及管理狀況展開(kāi)全面摸底調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果將專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行歸并、清理，進(jìn)一步收縮財(cái)政專(zhuān)戶(hù)數(shù)量及類(lèi)別，并與財(cái)政協(xié)商溝通，逐步將其納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)管理，從而實(shí)現(xiàn)所有財(cái)政收支通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)進(jìn)出管理和核算。

（二）制定出臺(tái)集中支付規(guī)劃、制度、流程

研究制定國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付發(fā)展總體規(guī)劃，科學(xué)評(píng)估各地區(qū)優(yōu)劣勢(shì)，分試點(diǎn)分批次推進(jìn)集中支付發(fā)展；建立國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)范，明確相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容，嚴(yán)肅各方責(zé)任；總結(jié)先行試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，梳理業(yè)務(wù)辦理流程規(guī)范，形成最優(yōu)操作辦法，并提煉風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（三）強(qiáng)化公務(wù)卡使用管理

深化集中支付制度改革，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算單位公務(wù)卡推行力度，按照《公務(wù)卡管理辦法》進(jìn)一步督促各預(yù)算單位減少現(xiàn)金支出，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)制公務(wù)卡辦理公務(wù)消費(fèi)支出，避免進(jìn)行現(xiàn)金支出。

（四）穩(wěn)妥推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作

以中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理為藍(lán)本，出臺(tái)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度規(guī)范，穩(wěn)妥推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，拓寬人民銀行服務(wù)范圍，滿(mǎn)足財(cái)政部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)資金保值增值的要求，解決商業(yè)銀行吸收財(cái)政資金過(guò)程中的陽(yáng)光化操作，避免尋求其他渠道暗箱操作或不規(guī)范操作，增加國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)隱患，實(shí)現(xiàn)各方利益共贏。

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作者簡(jiǎn)介：梁嘉明，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，就職于中國(guó)人民銀行蘇州市中心支行。