淺談國庫直接辦理集中支付優(yōu)勢及存在問題

【摘要】集中支付制度改革十余年來，推進阻力逐漸增大。本文從人民銀行國庫部門直接辦理集中支付業(yè)務角度出發(fā)，以理論和實務兩方面著手進行探討，進一步探索和廓清國庫直接辦理集中支付優(yōu)勢地位，推動更深層次財政國庫管理改革。同時，針對目前國情下仍存在的一些問題進行分析，并提出政策建議。

【關鍵詞】集中支付 直接辦理 理論優(yōu)勢 國庫單一賬戶 現(xiàn)金管理

自2001年集中支付制度改革起步以來，十余年間我國充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，在借鑒先進國家管理經驗的基礎上，圍繞“以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以集中收付為主要形式”這一核心目標，在全國范圍內進行了廣泛深入地改革，基本解決了資金分散管理、預算執(zhí)行低效等實質性問題，總體取得了重大進展和顯著成效。人民銀行《“十二五”時期國庫業(yè)務發(fā)展規(guī)劃》進一步提出“增強國庫辦理直接收付的能力”，要求各級國庫部門繼續(xù)深化集中支付改革成效。但隨著財政國庫管理改革逐漸步入深水區(qū)，進一步解放和發(fā)展集中支付制度優(yōu)勢受到既得利益集團阻礙，推進難度明顯加大，改革目標遭模糊渲染。鑒于此，我們認為，有必要對國庫直接辦理集中支付業(yè)務進行反思，同時進一步探索和廓清國庫直接辦理集中支付優(yōu)勢地位，推動更深層次的財政國庫管理改革。

一、國庫直接辦理集中支付業(yè)務的優(yōu)勢

受改革之初客觀條件限制，尤其是中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)尚未建成、電子信息水平尚不強大等因素影響，改革試點選取了集中支付代理銀行的方式，財政直接支付和授權支付業(yè)務通過商業(yè)銀行“零余額賬戶”辦理，即所謂“先支付、后清算”模式。作為歷史問題，這一方式一直沿用至今。而隨著人民銀行國庫部門系統(tǒng)建設逐步完善，目前在網絡實施、支付手段、人員配備等軟硬件環(huán)境方面，國庫部門完全具備開辦國庫集中支付業(yè)務的條件。從理論和實務兩方面來看，人民銀行國庫部門均具有商業(yè)銀行不可比擬的業(yè)務開展優(yōu)勢。

（一）理論優(yōu)勢

一是國庫辦理集中支付具有法理基礎，商業(yè)銀行代理集中支付與制度精神相悖?，F(xiàn)行《國家金庫條例實施細則》第十條規(guī)定：“國庫有權監(jiān)督財政存款的開戶和財政庫款的支撥，對違反財政制度規(guī)定的，國庫有權拒絕執(zhí)行”。事實上，國庫對于財政支撥資金存在三方面監(jiān)督職責：一是對支付憑證和清單的審核；二是資金使用支付過程的動態(tài)監(jiān)控；三是對違規(guī)問題的及時核查。這客觀上要求人民銀行國庫部門需在庫款支撥發(fā)生之前或之中能夠履行審核職權，確保每一筆支出業(yè)務合規(guī)，從而更好地控制國庫庫存余額和支付額度，防范和化解資金支付風險。而商業(yè)銀行代理集中支付所采取的“先支付、后清算”支撥模式嚴重削弱了國庫事中監(jiān)督職能，由于商業(yè)銀行不具備國庫資金監(jiān)督權限，使資金劃撥缺乏審核，國庫部門只能通過代理商業(yè)銀行所提供憑證及清單，事后核對清算金額、預算單位、預算科目等要素是否與財政部門送達國庫支付額度通知單一致，這種做法違背基本的制度精神；再者，現(xiàn)行《支付結算辦法》第十六條中規(guī)定商業(yè)銀行“不墊款支付原則”，明確要求商業(yè)銀行作為代理機構充當中介角色時，不應為委托人行使墊款行為，商業(yè)銀行代理集中支付與該制度規(guī)定相悖，而國庫部門直接辦理則完全不存在支付結算方面的硬傷，從法理角度來講無疑更站得住腳。

二是國庫辦理集中支付符合國庫單一賬戶要求，商業(yè)銀行代理集中支付與改革目標相悖。建立國庫單一賬戶制度是財政國庫管理制度改革中心內容，是規(guī)范銀行賬戶管理的關鍵。集中收付制度改革目標為：所有財政資金均納入國庫單一賬戶管理，財政收入通過國庫單一賬戶直接繳入國庫，財政支出通過國庫單一賬戶直接支付到商品或勞務的提供者（或用款單位）。因此從改革方向來看，國庫單一賬戶是改革發(fā)展的目標。而商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務必然要求在該代理行開設零余額賬戶及其他財政賬戶，這一做法顯然與改革方向背離。

（二）實務優(yōu)勢

一是國庫辦理集中支付業(yè)務程序更加便捷，商業(yè)銀行代理集中支付流程繁瑣。目前，國庫集中支付系統(tǒng)涉及人民銀行國庫部門、財政預算部門、預算單位、代理銀行等單位，具體流程為：預算單位向財政部門提出申請，經財政部門根據(jù)預算單位被審核的預算及資金使用計劃對支付申請進行審核，審核通過后向國庫部門發(fā)送支付通知、向代理銀行下達支付指令，由代理銀行向供應商或勞務提供者付款，之后代理銀行再與國庫部門進行憑證交接和資金清算。整個過程需要審核、審批、指令下達、憑證傳遞等諸多過程，無法實現(xiàn)實時支付，影響了財政資金支付效率。國庫直接辦理集中支付將改變憑證傳遞環(huán)節(jié)多、資金清算時間長、國庫支付效率低等現(xiàn)狀，實現(xiàn)國庫部門與財政預算部門直接對話，做到憑證審核和事中監(jiān)督，并通過國庫會計核算系統(tǒng)一點接入、一點清算，操作靈活便捷，直接通過支付系統(tǒng)劃轉資金，支付實時到位，資金使用效率高，提高預算支出成效。

二是國庫直接辦理集中支付具有安全保障，商業(yè)銀行代理集中支付存在違規(guī)操作風險。根據(jù)《商業(yè)銀行信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》相關規(guī)定，代理行受理預算單位提交的支付憑證后，先按清單明細墊付資金，并于當日匯總向國庫部門申請清算資金。然而在實際操作中，存在“先清算，后支付”的違規(guī)行為，因為財政國庫集中支付系統(tǒng)與代理銀行自身核算系統(tǒng)并無嚴密的制約關系，代理銀行業(yè)務操作具有隱蔽性，存在代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財政資金的違規(guī)可能。由于國庫部門執(zhí)行集中支付清算受支付系統(tǒng)時間限制，因此國庫部門收到代理銀行的劃款申請后，若清算金額在額度控制范圍內，庫款余額又足夠支付，國庫部門一般就會及時劃轉資金。至于代理銀行的清算金額是否與當天實際發(fā)生的墊付金額一致以及代理銀行是否已經全額支付，國庫部門僅靠憑證審查無法知曉，商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務存在違規(guī)操作的風險。

三是國庫直接辦理集中支付水平更加專業(yè)，商業(yè)銀行代理集中支付滋生亂象。首先，國庫已建成一支專業(yè)化國庫隊伍。集中支付作為財政國庫管理改革的重要組成部分，與整體改革進度和相關業(yè)務進展是一體化的，國庫部門辦理集中支付能夠充分理解和掌握集中支付工作方式，對于業(yè)務處理更加專業(yè)和深入，提高準確性和完成度。而商業(yè)銀行人員流動頻繁、業(yè)務培訓往往停留在基本操作層面，缺乏對原理性知識的掌握和運用，處理復雜問題的能力往往不足；其次，將代理集中支付收回國庫，有利于使財政資金管理規(guī)范化，預算執(zhí)行透明度大幅提升，從而杜絕資金被截留、擠占和挪用，從根本上防范腐敗現(xiàn)象發(fā)生；再次，國庫直接辦理集中支付能夠充分利用支付系統(tǒng)與核算系統(tǒng)接口，減少財政委托代理銀行、開辦支付業(yè)務的費用投入，為財政部門節(jié)約可觀的結算費用，降低支付成本。

綜上所述，將集中支付業(yè)務收回國庫辦理具備理論和實務基礎支撐，同時也是符合國際慣例的做法。盡管部分歐洲國家如意大利存在地方政府和公共機構由商業(yè)銀行代理集中支付業(yè)務現(xiàn)象，但其國內央行分支機構建立規(guī)模無法與我國自上而下條線式管理相比，因此結合我國國情來說，國庫直接辦理集中支付是大勢所趨。但與此同時，我們也應該看到，國庫全面接手集中支付業(yè)務仍存在幾方面亟待解決的難題，值得高度重視。

二、國庫直接辦理集中支付業(yè)務存在的問題

（一）國庫單一賬戶體系影響集中支付質量

國庫單一賬戶是深入開展集中支付業(yè)務的前提，只有資金高度集中，才能杜絕多頭開列賬戶、資金庫外沉淀等弊端，實現(xiàn)國庫部門對資金的統(tǒng)一管理、全面監(jiān)督。而目前，由財政主導的“1+N”國庫單一賬戶體系顯露出代替國庫單一賬戶制度、將改革方向模糊化的趨勢，大量財政專戶和各類收支過渡賬戶仍然存在，使政府財政資金并未全部集中于國庫單一賬戶，這在一定程度上使集中支付改革難以深入推進，同時將嚴重影響國庫直接辦理集中支付業(yè)務開展質量。

（二）國庫部門辦理集中支付相關規(guī)劃、制度、流程尚未明確

國庫直接辦理集中支付業(yè)務目前仍處于有條件的地方先行探索階段，遠未實現(xiàn)整體統(tǒng)一的項目推進規(guī)劃，發(fā)展較為無序，各地各自為政造成巨大資源浪費；國庫直接辦理集中支付業(yè)務缺乏相關規(guī)章支撐，制度出臺嚴重滯后于實踐進度；同時，業(yè)務操作未作明確，辦理過程完全憑借經驗履行，不夠嚴格規(guī)范，辦理流程往往存在很大的優(yōu)化空間。

（三）開展國庫直接辦理授權支付業(yè)務仍不可行

目前國庫直接辦理集中支付業(yè)務可行性探討仍集中在直接支付領域，即通過國庫單一賬戶直接支付至收款人或收款單位賬戶。而授權支付是預算單位根據(jù)預算和用款計劃確定資金用途，根據(jù)授權自行開具支付申請，主要用于零星支出，且往往為現(xiàn)金方式。由于國庫單一賬戶無法支取現(xiàn)金，國庫直接辦理授權支付業(yè)務方案仍懸而未決，目前無法開展。

（四）地方現(xiàn)金管理工作開展較為滯后

財政部門保留專戶重要原因之一在于地方國庫欠缺現(xiàn)金管理操作，導致資金入庫存在貶值風險。事實上，國庫單一賬戶制度客觀上對庫款保值增值提出了要求，借鑒國際經驗開展深入廣泛的國庫現(xiàn)金管理符合各方訴求。而當前，地方現(xiàn)金管理工作仍處于起步探索階段，如何穩(wěn)妥推進地方國庫現(xiàn)金管理還未形成各方共識，整體推進速度仍較為滯后。

三、政策建議

（一）扎實推進國庫單一賬戶制度建設

聯(lián)合財政部門自下而上對財政專戶開設及管理狀況展開全面摸底調查，根據(jù)調查結果將專戶進行歸并、清理，進一步收縮財政專戶數(shù)量及類別，并與財政協(xié)商溝通，逐步將其納入國庫單一賬戶管理，從而實現(xiàn)所有財政收支通過國庫單一賬戶進出管理和核算。

（二）制定出臺集中支付規(guī)劃、制度、流程

研究制定國庫直接辦理集中支付發(fā)展總體規(guī)劃，科學評估各地區(qū)優(yōu)劣勢，分試點分批次推進集中支付發(fā)展；建立國庫集中支付制度規(guī)范，明確相關業(yè)務內容，嚴肅各方責任；總結先行試點地區(qū)經驗，梳理業(yè)務辦理流程規(guī)范，形成最優(yōu)操作辦法，并提煉風險點。

（三）強化公務卡使用管理

深化集中支付制度改革，進一步加強預算單位公務卡推行力度，按照《公務卡管理辦法》進一步督促各預算單位減少現(xiàn)金支出，規(guī)范財務管理，強制公務卡辦理公務消費支出，避免進行現(xiàn)金支出。

（四）穩(wěn)妥推進地方國庫現(xiàn)金管理工作

以中央國庫現(xiàn)金管理為藍本，出臺地方國庫現(xiàn)金管理制度規(guī)范，穩(wěn)妥推進地方國庫現(xiàn)金管理，拓寬人民銀行服務范圍，滿足財政部門對國庫資金保值增值的要求，解決商業(yè)銀行吸收財政資金過程中的陽光化操作，避免尋求其他渠道暗箱操作或不規(guī)范操作，增加國庫資金風險隱患，實現(xiàn)各方利益共贏。

參考文獻

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作者簡介：梁嘉明，經濟學學士，就職于中國人民銀行蘇州市中心支行。