強化國家審計職能，促進國家治理目標實現

金德華

國家審計署劉家義審計長指出，“國家治理就是通過配置和運用國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全、捍衛國家利益、維護人民利益、保持社會穩定、實現科學發展。”國家審計是順應完善國家治理而產生的，是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理體系中具有預防、揭示和抵御功能的“免疫”系統，其核心是促進國家善治目標的實現。隨著我國經濟社會事業的快速發展，全面深化改革的有序推進，只有不斷深化國家審計職能，才能更好地服務國家治理需求，促進國家治理目標實現。

一、國家治理與國家審計本質的同源性要求國家審計服務于國家治理

國家治理的本質是基于委托和代理關系產生的。國家產生以后，國家的執政者受國家所有者的委托進行國家治理，成為國家所有者對管理國家事務的“代理人”。在現代民主法治制度框架下，人民是國家權力的擁有者，但不能每個人都親自參與管理國家事務。于是，人民通過選舉各級政府機關將公共資源委托其進行管理，從而實施國家治理。在國家治理的委托代理關系中，委托人是人民，代理人是各級政府機關。

國家審計從本質上來說也是源于委托代理關系。如前所述，政府機關作為代理人承擔著公共受托經濟責任，其在管理公共事務的過程中擁有信息優勢，而人民作為委托人處于信息劣勢。于是，為了盡可能實現信息對稱，委托人最大限度地獲知受托人的受托責任履行情況，保證和促進國家治理的受托責任的充分履行，客觀上需要一個獨立于委托人和受托人的第三方，獨立、客觀、公正地對受托人受托經濟責任的履行情況進行審查、監督和評價。國家審計正是順應了這一需求而產生的。因此，從某種程度而言，國家審計產生的根源與國家治理產生的根源是一致的。

二、國家治理目標與國家審計目標的內含性要求國家審計服從于國家治理

國家治理的目標取向是“善治”，善治的基本要素有10個：合法性、法治、透明性、責任性、回應性、參與、有效、穩定、廉潔、公正等1。這些要素的實現程度越高，善治實現的可能性就越大。而在現實社會中，政府通過受托責任代表人民治理國家，需要通過建立法治政府、責任政府、陽光政府和效能政府等來構建社會主義和諧社會，從而走向善治。法治政府能促進合法性和法治的實現，責任政府能幫助責任性、回應性和廉潔的實現，陽光政府能增強透明性和參與度，效能政府能提高有效性、穩定性和公正性。

國家審計作為一種制度安排，以服務國家治理目標為前提，是政府治理的工具，在政府治理過程中發揮著不可替代的作用，它能夠促進政府改進管理和決策、加強監督和增強責任心。劉家義審計長強調，“國家審計的目標是推進法治、維護民主、推動改革和促進發展。”

三、國家審計職能的深化，有利于促進國家治理目標的實現

審計的職能反映審計的價值，并源于國家治理的目標定位，對國家審計職能的研究來自于國家治理所賦予審計的使命與職責，國家審計職能的發揮直接服務于國家治理的需求，國家治理目標的實現要求審計職能不斷深化。深化國家審計職能，實現國家治理目標，在國家治理導向下通過建立“責任政府、廉潔政府、高效政府、透明政府和法治政府”來促進國家治理“善治”目標的實現。

（一）國家治理導向下國家審計職能的新定位

傳統的審計職能主要表現為監督、評價和鑒證三大職能。隨著國家審計的不斷發展，按照科學發展觀的要求，審計內容不斷拓展，由簡單的財務收支審計向經濟活動和經濟事項審計轉變，從資金向資金、資產和資源“三資”延伸，從傳統的合法審計向績效審計拓展，經濟責任審計也從縣級領導干部向地廳級領導干部擴大，并逐漸擴大到省部級領導，行政領導和黨委領導的“同步審計”使經濟責任審計由行政領導干部向黨政領導干部擴展。與審計內容變化相適應，審計職能也從廣度上和深度上持續擴展。劉家義審計長強調，“當今世界，無論各個國家國體和政體如何不同，國家審計作為國家基本政治制度的重要組成部分，通過發揮預防、揭示和抵御的‘免疫系統功能，在不斷完善國家治理，進而實現國家的可持續發展等方面發揮著積極的作用。”審計作為保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”，主要發揮了“預防”、“揭示”和“抵御”三個方面的職能。“預防”是指審計自身固有的獨立、客觀、公正的特點和審計的權威性，有條件、有責任及時發現傾向性、苗頭性問題，及早感知風險，盡早發出警報起到預警作用；“揭示”是指審計對經濟運行中的重大問題如違法違規、損失浪費、損害公眾利益、危害國家安全等各種行為進行披露，揭示體制障礙、制度缺陷和管理漏洞，并依法處理和處罰，促進問責制和責任追究制的建立和落實，維護經濟社會運行的健康安全；“抵御”是指審計不僅要揭示問題，更要對產生問題的原因進行深入分析，提出針對性的建議，促進管理規范，提高經濟運行的質量。審計由于具備了上述職能，有利于推動法治政府、責任政府、陽光政府和效能政府的建立。

（二）依法審計和審計公告制度有助于政府治理公開透明，促進法治政府和陽光政府的建立

通過堅持依法審計，促進政府部門依法理財和依法行政，推進民主管理和民主監督，維護國家法律法規的權威性，保障國家各項治理措施落到實處，推動依法治國方略的實施。審計公告制度，是審計機關政務公開的一種形式，也是促進公共資金管理和使用部門推行政務公開的一種手段。審計公告制度是審計信息披露制度的一個重要組成部分，可以擴大社會公眾的知情權，加強社會公眾對權力運行的監督，可以增強政府行政管理的公開性和透明度，減少委托人和受托人的信息不對稱，監督審計發現問題的糾正整改，在提升經濟社會管理水平，推動民主執政、依法行政等方面具有重要的意義。

隨著政府由管理型向服務型轉變，審計也逐漸從國家本位向民眾本位轉變，受人民之托，發揮免疫功效，促使政府履行公共受托職責，促進整個社會委托受托關系按既定規則有序運行。云南省創造性地開展了民選審計，審計計劃項目通過網絡公開征集人民的意見和建議，選擇人民普遍關注的審計項目。通過廣泛聽取人民聲音，征詢民意，促進社會各界關注、參與和監督國家財政收支活動，建立和鞏固政府和人民間的信任，提高人民對政府工作的滿意度。

（三）經濟責任審計有利于強化公共受托經濟責任的監督機制、推動黨風廉政建設，促進責任政府的建立

黨的十八大報告提出：“堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證。要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”經濟責任審計是對政府部門領導干部經濟責任履行情況進行審計，通過對政府部門領導干部任職期間遵守法律法規的情況，貫徹執行黨的重大方針政策和決策部署情況，重大經濟事項的決策，財政財務收支行為、內部管理情況以及廉政情況等方面的監督，對領導干部任職期間的績效與履職能力進行評價，將經濟責任審計結果“人格化”，為領導干部的任用及問責提供審計依據。經濟責任審計通過對公共權力運行情況的監督，促進領導干部明確權利和責任，依法履行領導干部的受托責任，規范領導行使職權的行為，從而促進民主建設，促進政府治理監督機制的完善，促進政府部門公共受托責任的有效履行，提升政府治理效率。

云南省開展經濟責任審計以來，為進一步強化對權力運行的監督，促進被審計領導干部守法、守紀、守規、盡責，經濟責任審計以規范權力運行為目標，重點對領導干部任期內落實政府四項制度，加強自身改革和建設的情況進行審計。同時，嚴肅查處重大違法違規問題和犯罪線索，注重從體制機制及政策措施層面分析問題、提出建議，為推進黨風廉政建設，從源頭上預防和治理腐敗發揮了重要作用。

（四）績效審計有利于提高政府治理效率，促進效能政府的建立

績效審計是對經濟性、效率性和效果性的審計，而效能是從事一項活動所發揮功能的程度及其產生效率、效果和效益的綜合體現。它是衡量工作結果的尺度，效率、效果和效益是衡量效能的依據。政府的效能從某種程度上可以反映政府的執政能力。效能越高，則政府的執政能力越強。通過開展績效審計，加強對政府管理和使用資金的監控，促使政府在經濟活動中慎重行事，經濟有效地利用有限的公共資金，提高公共資金的使用效益，力爭以最少的資源投入換取最大的經濟效果，為政府完善決策提供重要依據。并且能夠及時避免某些政府部門為了所謂的政績，損害社會經濟可持續發展的長遠利益，損害經濟發展的內在動力，造成難以挽回的損失。另外，績效審計通過開展對審計發現問題的原因分析，深入揭示國家治理中存在的體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞，充分發揮審計意見和建議的建設性作用，持續推動國家治理深化改革。

參考文獻

何增科.《治理、善治與中國政治發展》[J].中共福建省委黨校學報，2002（3）.