解讀中央農村工作會議

中央農村工作會議深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，全面分析”三農”工作面臨的形勢和任務，研究全面深化農村改革、加快農業現代化步伐的重要政策，部署2014年和今后一個時期的農業農村工作。

補上全面建成小康社會的短板

小康不小康，關鍵看老鄉。會議指出，一定要看到，農業還是“四化同步”的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板。

國務院發展研究中心研究員程國強表示，明確提出農業要強、農村要美、農民要富，這是在三中全會關于改革總體部署下，對深化農村改革提出了更高要求。提出的問題更實際，部署更加系統。

專家們認為，當前，農業農村經濟發展面臨的新老矛盾依然突出：增加主要農產品產量與農業資源利用強度大的矛盾、農業生產成本上升與比較效益下降的矛盾、農民工市民化進程加快與農業勞動力結構短缺的矛盾等更加凸顯，廣辟農民增收渠道也是當前的一個難點。

“三農”工作依然任務艱巨。會議強調，必須堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。程國強指出，今后要以農業強保障國家糧食安全，以農民富、加快農村小康為核心目標，補齊“四化同步”中的農業短腿，走出一條中國特色新型農業現代化道路。

糧食安全需頂層設計

中央定調糧食安全的背景是，2013年以來中國糧食進口急劇上升，對自給率紅線造成巨大壓力。因此未來在強調確保小麥、水稻兩大口糧“絕對安全”的同時，包括糧食在內的農產品質量，以及農村、農業生態保護也將被提至更高地位。

中央在強調糧食安全、農產品有效供給的同時，更加注重強調糧食的質量、農產品的質量，更加注重強調保護農業生態的安全、和諧。

對此，未來國家發改委、財政部等方面將出臺以“生態補償制度”為主的多項支持政策，重點支持鼓勵綠色循環經濟和低毒高效農化領域。

據《北京青年報》報道，專家建議，保障糧食安全需要頂層規劃，應該盡快成立跨領域跨部門的自然資源與生態安全委員會。

第十一屆全國政協副主席李金華表示，糧食安全需要從國家全局考慮，有頂層的設計與規劃。他表示，現在很多政策做得很好，但是協調不夠。有些部門這樣看、有些部門那樣看，有些事情辦不下去的原因就在于要協調。

國際生態安全合作組織主席蔣明君建議，應該盡快成立國務院自然資源與生態安全委員會。在他看來，自然資源和生態安全是國家安全重要組成部分，涉及多領域多部門，牽一發動全身，一定要在戰略高度定位資源安全、糧食安全和生態安全。

根據《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》，中國糧食自給率需維持在95%以上，但這是一個籠統的說法。近年來，在包括稻米、小麥、玉米、大豆在內的主糧中，由于大豆進口量增勢迅猛，實際的糧食自給率已經突破紅線。

據海關統計，中國201 2年的糧食進口總量（包括大豆）已達7236萬噸，相當于中國全年糧食產量的12.2%。2013年以來，大豆進口的增勢也絲毫沒有放緩的跡象，海關最新數據顯示，2013年11月中國進口大豆603萬噸，創下歷年同月最高水平，1-11月累計進口大豆5597萬噸，同比增長6.6%。

北京工商大學經濟學院教授、商務部特聘專家、農業部農產品市場流通專家洪濤表示，從此前中央經濟工作會議表態，到當前的糧食進口形勢看，糧食安全仍將是2014年部署農業工作和中央一號文件關注的焦點，預計會議將繼續要求增加農田、水利方面投資，但對95%的糧食自給率目標可能進行修訂，未來強調小麥、大米等口糧自給率要達到95%以上，而大豆、玉米自給率可能在90%以上，其他農產品不再提出明確目標，這樣更加適應現在的發展需要。

李國祥也表示，我國糧食十連增在全球范圍內都屬罕見，但隨著十連增，給水資源、土地利用都帶來了很大壓力，導致地下水下降、大量使用化肥，未來繼續增長的空間有限，預計我國糧食目標將迎來拐點，不再過分強調數量，而是更加關注質量。

端牢中國人的飯碗

我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。這次會議強調，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。

保障國家糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能松。會議提出了堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。要確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

中國農業科學院農業經濟與發展研究所所長秦富說，糧食安全是重中之重。一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發展這個大局。

會議還提出，善于用好兩個市場、兩種資源，適當增加進口和加快農業走出去步伐，把握好進口規模和節奏。對此，程國強認為，目前到了重塑糧食安全戰略邊界的新階段，應抓緊建立基于全球視野的國家糧食安全戰略保障機制，突出重點，有保有放。

招商證券資深農林漁牧研究員黃珺：中央對糧食安全的高度重視，針對的就是糧食和食品進口量和走私量的提升。雖然進口低價糧對穩定國內通脹有一定的作用，但足以引起政府的重視。萬一國際糧食產量或者世界經濟有一個因素發生改變，全球糧價持續低迷的下行曲線出現拐點，我們將是非常被動的。

堅持農村土地農民集體所有

堅持黨的農村政策，首要的就是堅持農村基本經營制度。會議提出，堅持農村土地農民集體所有，這是堅持農村基本經營制度的“魂”。不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田說，堅持和完善農村基本經營制度，核心是解決發展和穩定問題，維護農民的利益。一些農民進城后工作不穩定，沒有社保，如果承包權喪失了，會影Ⅱ向國家和社會穩定。未來一二十年家庭經營依然是主流，確保農戶的承包權保護了農民利益。

隨著農村分工分業發展和大量農民進城務工，相當一部分承包土地的農戶不再種地。面對這種新情況，會議指出，要加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。

中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥表示，新型農業經營體系的構建為現代農業發展確定了重要基礎，對于確保糧食安全、農產品有效供給、改善農業比較效益低的現狀意義重大。同時，土地流轉在農村非常活躍，不能不顧當地經濟社會發展條件，盲目通過行政力量推動，而是要與實際情況相適應。

國家發展改革委宏觀院社會管理研究室主任常興華說，當前和今后一個時期，加快構建新型農業經營體系的著力點，是要堅持家庭經營的基礎性地位，創新和實現多種經營方式：要鼓勵多種形式的規模經營，強調承包經營權“長久不變”。建立新型農業經營體系，前提是要把每個農民當作是農業經營體系創新的主體，要在以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制這個農村最基本的經營制度下實現。

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村基本經營制度。堅持這一基本制度，也必須適應現代農業的發展需要，在“統”和“分”上都要創新、轉變。在“統”的層次上，統一經營向農戶聯合與合作方向轉變，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系：在“分”的層次上，家庭經營向采用先進科技和生產手段方向轉變。

死守18億畝耕地紅線

中國國際經濟交流中心信息部部長徐洪才說，中國是人口大國，堅守18億畝耕地紅線是保證絕大部分糧食自給自足的基礎。中央此次再次強調守住耕地紅線，也是為了防患于未然。新型城鎮化過程中，要解決農村土地市場與城市土地市場二元分割的問題，建立統一土地市場，土地有序進入市場流轉，提高土地集約使用水平。中國人多耕地少始終是個矛盾，所以，不能隨意改變耕地性質。在城鎮化過程中，如果突破耕地紅線，將威脅到糧食安全。

新型城鎮化過程中，如果能規劃得好，措施對頭，方法對頭，有可能提高土地集約化使用的水平。城鎮化后，條件具備，原來農民的宅基地可以復耕，提高某些荒地、沙地等土地的品質用于種糧食，在保證18億畝耕地的基礎上，優化配置，增加耕地。

確保“舌尖上的安全”

會議鮮明提出，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

食品安全，首先是“產”出來的，也是“管”出來的。中國社科院農村發展研究所研究員李國祥說，隨著生產能力提高，數量已經不成問題。難在質量，回應百姓需求、解決社會性問題，政府要采取有效措施。要治理農業生產源頭，實行標準化生產，嚴禁濫用農藥化肥等投入品。

秦宮認為，今后，從田間到餐桌，從源頭到生產加工、流通等環節，整個產業鏈要有嚴格的安全生產規范，要更加完整、系統、安全，實現全覆蓋。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田教授說，當前人民的突出愿望便是食品安全。如何實現在保證“吃飽”的基礎上，讓百姓能夠“吃好”，是目前我國農業面臨的最大挑戰。相比前幾年，我國目前食品安全的主要問題集中在源頭。如果源頭污染治理不了，后面的環節再安全也無能為力。如何對養殖業的抗生素濫用、蔬菜水果業的農藥殘留超標等進行治理，需要對農業投入品的使用進行監管，還要加強對農民的科普教育。

為了保證質量安全，我國的農產品供應鏈應該重塑。應該加強綜合協調聯動，落實從田頭到餐桌的全程監管責任，健全農產品質量安全和食品安全追溯體系。強化農業生產過程環境監測，嚴格農業投入品生產經營使用管理，積極開展農業面源污染和畜禽養殖污染防治。健全基層食品安全工作體系，加大監管機構建設投入，全面提升監管能力和水平。

力斷污染物進入農田

會議提出，要把住生產環境安全關，治地治水，凈化農產品產地環境，切斷污染物進入農田的鏈條，發出了清晰的“保衛農田安全”的信號。

近年來，我國不斷加強農產品質量安全監管，60%以上的地市、近一半的縣《區）和97%的鄉鎮建立了監管機構，農產品質量安全和農業風險防控水平穩步提升。來自農業部的數據顯示，2013年蔬菜監測合格率達到96.2%，比2012年提高0.2個百分點。

但是，我國經濟社會不斷發展的背后，一個事實不容忽視：部分地區耕地和水體環境遭到工業和生活廢棄物的污染，有害、有毒物質進入土壤不斷累積。與此同時，局地濫用農藥化肥甚至劇毒農藥的情況也并不鮮見。兩個因素相互疊加，近年來釀成鎘大米、毒豆芽、劇毒農藥蔬菜等各類農產品生產安全問題。

食品安全，首先是“產”出來的。面對部分地區已經出現的農田污染，會議提出，對受污染嚴重的耕地、水等，要劃定食用農產品生產禁止區域，進行集中修復。

對此，農業部部長韓長賦表示，2014年將加快推進農業面源污染治理，組織開展耕地土壤與農產品重金屬監測調查，全面摸清南方重點省份土壤重金屬污染狀況，啟動重金屬污染耕地修復和種植結構調整試點，探索建立重點污染區域生態補償制度。

業內專家認為，我國農田污染情況尚未完全摸清，亟須開展周密細致的監測調查，在此基礎上有的放矢地進行集中修復。

韓長賦說，農業部將以農獸藥殘留標準制修訂為重點，力爭用3年時間，基本健全科學統一、與國際接軌的食用農產品質量安全標準體系。此外，還要推行生產全程控制和質量安全追溯，健全農業投入品質量監測制度，控藥、控肥、控添加劑，對農民開展標準化清潔生產技術培訓和法規宣傳教育，指導農產品生產企業和合作社建立產地證明準出制度，強化與市場準入的銜接。

保衛農田安全，既要一手抓標準化生產，從源頭上確保農產品質量安全：也要一手抓執法監管，健全農產品質量安全監管體系。中央農村工作會議提出，要把農產品質量安全作為轉變農業發展方式、加快現代農業建設的關鍵環節，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

韓長賦介紹，農業部將切實強化農產品質量安全執法監管，深化專項整治和農資打假專項治理行動，加強例行監測、監督抽查和執法查處，保持高壓態勢，重拳出擊、露頭就打。

讓農民成為體面職業

農業部部長韓長賦：“小康不小康，關鍵看老鄉。”全面建成小康社會，難點在農民，重點在農村。現在看，我們城里人大多數都小康了，現在真正還有貧困人口、收入差距比較大的，主要在農村，特別是中西部的農村。農民能否順利地過上小康生活，關系著我們的小康是全面的小康還是拖著“短腿”的小康，是高質量的小康還是低水平的小康，是實現了共同富裕的小康，還是用平均數掩蓋大多數的小康。

過上好日子、富日子、體面生活，是中國農民千百年來最大的夢想。要積極拓寬農民增收渠道，建立促進農民增收的長效機制：提高農業生產效益，促進家庭經營收入穩定增長；引導農村勞動力轉移就業，促進工資性收入持續增加：加大對農業的補貼力度，促進轉移性收入大幅增長；加快推進農村改革，創造條件增加農民的財產性收入。讓農民通過自己辛勤勞動，也能進入小康。

“‘誰來種地的論述很有新意”，民生證券研究院副院長管清友認為，這實際上是解決農業生產、農村發展、農民富裕的激勵機制問題。

他說，農民本應該就是一個職業，而不是一種身份。未來，資本下鄉、規模經營、家庭農場、逆城市化等現象料將都會出現。

幫助3個“1億”落戶城鎮

會議指出，要積極穩妥扎實推進城鎮化，到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化，推動新型城鎮化要與農業現代化相輔相成，突出特色推進新農村建設，努力讓廣大農民群眾過上更好的日子。

清華大學社會科學學院院長李強：向城市轉移的農民類型，主要分為流動人口、失地農民和在地農民。根據他們市民化的方式，又可以將農民市民化的路徑分為“被動城鎮化”和“主動城鎮化”兩大類。被動城鎮化主要是指由政府主導推進，通過“征地安置”，實現農村土地的城市化和農民身份的“農轉非”。而主動城鎮化則指農民自主選擇進入城市的城鎮化過程。對大規模進城的農民群體來說，要完成市民化的過程，必須滿足三方面的基本條件：一是在城市生活的物質基礎和一定的保障：二是能夠順利渡過城市適應期，形成城市認同感和歸屬感；三是農民與土地的聯結足夠弱化，和城市接納制度的形成。對此，一是建議未來戶籍制度改革應逐步轉換戶籍功能，把人口登記和公共服務的功能放在首位；二是“就地市民化”或“就近市民化”，讓部分農民到中小城鎮進行市民化。

農村不能成為留守的農村

會議提出，推動新型城鎮化要與農業現代化相輔相成，突出特色推進新農村建設，努力讓廣大農民群眾過上更好的日子。

據李國祥等人開展的社會調查，當前一些農村在社會管理方面很多時候無能為力，一些社會問題沒人管，如農村“三留守”、社會保障、公共服務等，有的地方仍是空白。村委會、村民自治組織的社會管理工作仍要加強，這對促進城鄉公共服務均等化具有重要意義。

會議提出，要重視農村“三留守”和空心村問題，健全農村留守兒童、留守婦女、留守老年人關愛服務體系。專家們表示，這些有利舉措針對性強，貼近民心，必將有助于建設幸福家園和美麗鄉村。

李國祥說，一個村子搞得好不好，關鍵就看有沒有聯絡人、帶頭人，黨組織的力量要強。對于經濟不太好的村子，如何加強領導能力，帶動農民致富，做好社會服務，為農民排憂解難，歸根到底要靠黨委和自治組織發揮作用。

中國要美，農村必須美

“會議提出‘中國要美，農村必須美具有很強的針對性，農村環境一旦破壞，再恢復會很難；農村的美一旦消逝，人們的鄉愁也將無處寄托。”國務院發展研究中心研究員周宏春說，“部分鄉村的美已經因為城市建設的沖擊受到破壞，有些鄉村的環境污染已經相當嚴重。”

中國農科院農業自然資源與區劃研究所研究員張維理表示，當前我國農業環境污染形勢十分嚴峻，已到了非治不可的關口。這其中既有農業產生的面源污染，也有來自城市和工業的污染。而由于基礎設施、公共服務等方面長期存在欠賬，“垃圾靠風刮、污水靠蒸發、雨天‘水泥路、環境臟亂差”的情況在一些農村還比較普遍。

“農村不美，城市也不會美。”中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英說，城市人的食品是農業生產提供的，農村環境不美，食品安全很難得到有效保障。

黨國英特別強調，農村美是中國美的有機組成部分，推進城鎮化建設，不能冷落農村。“2012年我國的城鎮化率達到52.6%，按照每年提高一個百分點的速度，再過20年，我國的城鎮化率可能會超過70%，即便這樣，屆時仍然會有4億左右的農民生活在農村。農村美不美，關系到他們的切身利益，必須著力提高他們的生產生活條件，改善農村人居環境。”

如何才能實現農村美？黨國英說，農村的美應該既包括村莊人居環境，也包括田野自然景觀。當前，有一些地區片面理解城鎮化，盲目撤并村莊建集中居住區，忽視農業生產特性和特色景觀旅游資源保護：還有相當部分村莊建設缺少規劃或是照搬城市方法編規劃。因此，改善農村人居環境，首先要做好規劃，讓村莊建設有章可循，而且這種規劃應當是民主化、科學化、法制化的產物，充分尊重農民意愿。

會議提出，農村是我國傳統文明的發源地，鄉土文化的根不能斷，農村不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。專家認為，要突出獨特的村居風貌、傳統的風土人情和田園風光，尊重農耕文明，推進傳統村落保護發展。

黨國英說，村莊建設要與發展現代農業相適應，過度的撤村并居、讓專業農戶集中居住并不可取。要在加強農村基礎設施和公共服務方面多做文章，讓農村在路平、燈亮、水凈、公共服務好等方面與城市一體化。

張維理認為，建設美麗鄉村，要加大農村環境保護力度。出臺更嚴格的、更有執行力的環境保護政策，并將這些措施落到實處，遏制工業和城市污染向農村轉移的趨勢。

實現農村美，既要尊重自然規律，也要尊重經濟規律。黨國英認為，要積極穩妥扎實推進城鎮化，刨造條件轉移農民，富裕農民。如果鄉村承載的人口過多，與鄉村市場、環境容量不匹配，農村不會美：如果農民富裕不起來，農村也不可能美。

農村之美，不僅僅是人居環境的改善，還應注重生產、生活、生態相協調，讓農民安居樂業。面對資源環境的約束和建設美麗鄉村的需求，專家建議今后應轉變農業發展方式，大力發展資源節約型和環境友好型農業，促進農業生產發展、農民生活富裕、農村生態良好。

“要建立健全農業資源保護政策和農業生態補償機制，促進農業環境和生態改善。”張維理說，關鍵是通過農業科技創新與推廣來努力提高資源利用率，減少農業面源污染。如推廣測土配方施肥、安全用藥、旱作節水技術等。

在發展畜禽標準化規模養殖的同時，加強沼氣工程建設，推廣“豬沼糧”“豬沼萊”等循環農業模式，使養殖廢棄物變廢為寶。目前我國年產沼氣總量160億立方米，生產有機沼肥4億噸，相當于節約了2612萬噸標準煤，減少碳排放6373萬噸。今后應進一步完善沼氣扶持政策，健全社會化服務體系。此外，我國秸稈總量每年有8億噸左右，要推進秸稈綜合利用，發展綠色種養業，減少秸稈焚燒和亂堆亂放帶來的人居環境問題。

周宏春提出，人多地少是我國的基本國情，實現美麗鄉村的可持續發展，要堅持資源開發、生態保護、經濟發展的良性循環。在選擇富農產業時，既要堅持因地制宜的原則，也要充分尊重農民意愿，發揮農民的主動性、積極性和創造性。

（李社輯）