俄羅斯應對腐敗策略論析

蘇東民

[摘要]自1991年蘇聯解體，獨立后的俄羅斯聯邦一直處于劇烈的社會轉型期。雖然政府多次下大力度懲治腐敗，但效果并不明顯。公職人員職務犯罪，尤其是由職務犯罪引發的貪腐問題非但沒有解決，甚至出現愈演愈烈的趨勢。根據透明國際最新發布的2013年度清廉指數，俄羅斯為28分，與馬里、科摩羅、岡比亞、黎巴嫩等國并列世界第127位。研究俄羅斯在公職人員職務犯罪，尤其是貪污腐敗方面的現象和成因，及其采取的對策，對于同樣處于社會轉型期的我國亦有一定的啟示和借鑒意義。

[關鍵詞]俄羅斯；腐敗；社會轉型

[中圖分類號]D951[文獻標識碼]A[文章編號]1000-3541（2014）02-0148-03

[收稿日期]2014-01-16

一、俄羅斯腐敗的歷史濫觴和現狀

（一）俄羅斯腐敗的歷史濫觴

“羅馬非一日建成”，俄羅斯的腐敗也非一朝一夕形成。早在中世紀，腐敗就已經在俄羅斯蔓延。當時的古俄國實行“供養”制度，君主不給官員發放薪水，官員需要通過他們治下的居民提供必要的物品和食物維持生活。雖然“供養”制度維持了官員的生活，增加了國庫收入，但由于得到國家的許可與支持，一旦居民拒絕向官員提供物品或食物，將會導致被強制征收。“供養”制度作為一種合法形式存在。然而，官員并不滿足于僅從居民那里得到物品或食品，更需要金錢。官員們普遍利用自己的權力謀取金錢，而普通民眾也認為，官員收受財物的行為是正常的，甚至將向官員給付財物視為自己的義務。政府官員對民眾橫征暴斂、肆意盤剝，民眾對這一切習以為常。雖然1698年彼得大帝改革，學習西方先進的政治制度，給官員發放薪水，改變了過去官員需要“供養”維持生計的制度，但由于整個社會蔓延這種貪腐文化，并深深地根植于古俄國的國家管理體系和社會文化中，使得腐敗問題根深蒂固。

到了蘇聯時期，腐敗的最典型特征是特權階層的以權謀私。建國初期，列寧非常重視公職人員的貪腐，制定了各種規章制度規范公職人員行為。革命勝利初期，人民普遍對新生政權充滿了美好愿景，官員克己奉公，民眾勤勞樸實，腐敗在一定程度上得到了遏制。然而，斯大林上臺后，蘇聯逐漸建立起高度集中的政治經濟體制，蘇共的各級領導人開始成為特權階級。“保衛國家的偉大的共產主義軍隊及其領導人正在冒險變成特殊階級，而且，比什么都嚴重的是，變成特權階級。”[1]（p. 115）斯大林加強獨裁統治時期，國家重要事項都由斯大林個人決定。在這種集權體制下，政府官員掌控國家權力和資源，沒有監督和制約，貪腐問題日益泛濫。官員利用手中的權力享受種種特權，主要表現在：“名目繁多的津貼，免費療養和特別醫療服務，寬敞的住宅和豪華的別墅里，特殊的配給和供應，稱號帶來的特權，等等。對蘇聯上層領導來說，高薪并不是主要報酬，遠為豐厚得多的是上層所享有的特權。他們絕大部分所得主要靠特權來獲取。因此，在蘇聯的任何時期，特權階層的基本特征都是一樣的，即他們掌握著各級黨、政、軍領導機關的領導權。這個領導權是實現特權的基礎。”[2]1935年，法國作家羅曼·羅蘭訪問莫斯科時發現，蘇共領導人過著非常奢靡的、封建領主般的生活，住在金碧輝煌的別墅里，有眾多仆人照顧起居飲食，吃飯時浪費掉夠許多家庭吃的食物。“宮廷中的上層達官顯貴（即使應該得到這種恩賜）或者特權階級的生活，但人民卻仍然不得不為了謀取面包和空氣（我想說的是住房）而進行艱苦的斗爭。而且，這一切的發生是為了證明革命的勝利，可革命的首要目睹卻是確立勞動者的平等，形成統一的階級。”[1]（p.117）

（二）俄羅斯腐敗的現狀

自1991年蘇聯解體，獨立后俄羅斯聯邦一直處于劇烈動蕩的社會轉型期，貪腐現象非常嚴重。根據透明國際2013年12月3日對全球177個國家發布的2013年度清廉指數，俄羅斯為28分（該分數為百分制，排名第一的是丹麥和新西蘭，皆為91分），與馬里、科摩羅、岡比亞、黎巴嫩等國并列世界第127位。俄聯邦的腐敗遍及政治、經濟、教育等各個領域，其顯著特點是范圍特別廣、程度特別深，不論是獨立后的首任總統葉利欽，還是后來的普京、梅德韋杰夫，都曾下大力氣懲治腐敗，但收效甚微。

1.行政領域的腐敗

行政腐敗是俄羅斯腐敗中最突出、最典型的腐敗。顧名思義，行政腐敗主要是指政府部門的公職人員利用職權貪污侵占國家財產，或者與公民、法人、其他組織等進行權錢交易，損害國家或者其他公民、法人和組織的利益的行為。俄聯邦獨立后，葉利欽在各個領域實施全面改革，政治上實行三權分立，經濟上從計劃經濟向市場經濟轉變。在改革過程中，許多公職人員、廠長、經理等利用法律法規、制度、政策的漏洞和不完善，將國有資源或財產變成個人財產。“比如切爾諾梅爾金，20世紀80年代他當過蘇聯天然氣總公司的總經理，1992年后天然氣公司私有化了，切爾諾梅爾金搖身一變成了天然氣股份公司最有實力的控股人，他控制著全世界40%以上的天然氣資源，是世界上最富有的幾個人之一。前蘇聯共青團中央書記科爾科夫斯基，利用自己的職位創辦了一家大銀行，把原屬于人民的財富變成了他個人的財產。政府官員在財政和金融領域的犯罪行為，大多屬于利用職務便利直接貪污或者竊取國家錢財的行為。”[3]

俄聯邦雖然進行了大刀闊斧的改革，但過去的官僚習氣和作風依然延續下來。公職人員工作效率嚴重低下，推諉、刁難等不作為現象屢屢發生，濫用職權、逾越職權、玩忽職守等行為比比皆是，強行索要賄賂、回扣等現象也屢見不鮮。最嚴重的是，俄羅斯民眾早已習慣了腐敗，部分民眾甚至樂于接受腐敗，因為他們可以通過行賄方式特事特辦，迅速解決問題。企業也往往可以通過賄賂等手段縮短審批時間，減少審批環節、或者是獲得不正當的市場競爭地位，諸如獲得政府采購、中標政府的基礎設施建設等等。甚至許多違法的事情也可通過行賄途徑解決。

2.司法領域的腐敗

所謂司法腐敗，是指司法工作人員利用職權，收受他人的財物或者財產性利益，在執法過程中不遵守有關的法律規定，徇私枉法、枉法裁判，為其他公民、法人或者組織等謀取利益的行為。司法腐敗是俄羅斯腐敗的另一個重要領域。“從蘇聯時期的‘電話審判到俄羅斯時期的‘影子審判，司法腐敗問題一直是困擾俄羅斯公民的夢魘。”在俄羅斯有這樣一段話：“當你訴訟纏身的時候，最好的解決辦法就是和解。我們不害怕審判，但我們害怕法官，因為法官最容易被賄賂。就像鴨子的肚子，法官的口袋很難被填滿。進入法院時你穿著一身衣服，出來時你會一絲不掛。”[4]這段話雖然有些夸張，但卻形象地反映了司法腐敗的嚴重程度和民眾對于司法的不信任。司法腐敗主要集中在初審的基層法院。初審法院直接接觸大量案件和案件的當事人，對案件的事實認定、法律適用和最后的裁判結論有較大的自由裁量權，極易滋生腐敗。

3.其他領域的腐敗

俄羅斯軍隊的腐敗也非常嚴重。人們對好萊塢電影《戰爭之王》都不會太陌生，影片主人公尤瑞是一個國際軍火商，他在俄羅斯以近乎于廢鐵的價格購買軍用武器，再轉手賣往世界各地。雖說是電影，但這確是俄羅斯軍隊腐敗的一個縮影。蘇聯解體后，冷戰時期大量武器閑置廢棄，軍隊官員利用職務便利倒賣、走私軍火從中牟利。根據俄羅斯檢察機關的統計，2008年軍隊內部立案調查軍官300多人，涉及部門70多個，累計涉案金額高達20多億盧布。然而，這只是檢察機關查實的數字，真實的貪腐情況只能比這些數字更嚴重。此外，克扣軍餉、貪污軍費等現象也非常普遍。

教育的腐敗也同樣令人觸目驚心。學生可以通過賄賂得到好成績，文憑也可以通過賄賂得到。近年來，俄羅斯政界官員學歷造假的丑聞時有曝光。“上至國家文化署副署長，下至州長助理及市長，多名俄政界要人都曾身陷學歷造假丑聞。而更具諷刺意味的是，據俄當地媒體揭露，該國每3個警察中就有1個學歷不實。全俄教育服務消費者權益保護協會發布數據顯示，俄羅斯國內每年假文憑的交易量至少為50萬份，25%的全國在崗職員都持有假文憑。學歷造假之風橫掃各階層，已成為俄羅斯社會的一大痼疾。”[5]（p.12）

二、俄羅斯腐敗的根本原因

腐敗是社會轉型期一種正常的社會現象，即便是各項制度已經非常完備健全的發達國家也沒能完全消除腐敗。俄羅斯腐敗的原因是多方面的，從歷史上來看，俄羅斯曾流行這種貪腐文化，官員和民眾早已習慣；從社會觀念來看，俄羅斯社會對腐敗容忍度高，人們不僅不反對，甚至持支持態度；從政治權力的建構來看，權力沒有有效的監督和制約，不受約束，加之反腐工作的不利，沒有人愿意真正地去反腐，腐敗行為被發現后很少被懲處，腐敗的風險很小。除了以上列舉的一些原因，筆者認為，俄羅斯腐敗最根本的原因是轉型期制度的缺失導致絕對的權力。

法律是最有效的社會控制手段，只有將權力限制在法律中、按照法定程序運行才可以避免絕對權力。但轉型中的俄羅斯缺乏有效的法律規制，許多行業和領域處于失范狀態，公職人員的權力過于強大、不受約束，他們極易利用職權攫取各種經濟利益。“把權力關在籠子里”，即是把權力放在法律制度中，防止權力過分擴張，讓權力受到監督和制約。獨立后的俄聯邦迅速建立起立法、行政和司法三權分立的政治體制，實行多黨制和市場經濟。舊的制度雖然被打破了，新的制度并沒有建立起來，各項制度的不完善導致腐敗問題日趨嚴重。行政機關工作效率低下而權力極大，政府和公職人員肆意干涉市場經營活動，各類行政審批嚴重束縛企業的發展，甚至使得企業不得不主動行賄。因此，必須完善有關反腐敗的法律制度，用制度遏制腐敗。

三、頒布實施《俄羅斯聯邦反腐敗法》

為了治理腐敗，俄羅斯聯邦采取了一系列的制度措施，其最重要的措施是2009年12月19日由俄聯邦國家杜馬通過，12月22日俄聯邦委員會通過，12月25日由時任總統梅德韋杰夫正式簽署批準的《俄羅斯聯邦反腐敗法》（以下簡稱《反腐敗法》）。至此，俄羅斯正式出臺了一部專門的聯邦法律用以懲治腐敗。該法開宗明義地指出：“本聯邦法規規定了反腐敗的基本原則、預防和打擊腐敗的法律和組織基礎，減少和（或者）消除腐敗違法行為的后果。”這部《反腐敗法》最顯著的特點是突出反腐敗中的預防色彩。現代各國的反腐敗實踐早已證明，事后的懲處只是反腐敗的一個方面。若想徹底遏制腐敗的發生，只有建立起預防腐敗的機制，鏟除腐敗滋生的土壤，甚至讓那些想腐敗的人也沒有機會腐敗。俄聯邦這部《反腐敗法》的預防色彩主要體現在以下四個方面：

首先，第三條反腐敗的基本原則中明確規定了“預防腐敗措施的優先原則”。該條將預防措施作為反腐敗的基本原則，突出了預防在反腐工作中的重要地位，為今后反腐工作的開展和運行提供了一條基本的活動準則。

其次，第六條詳細列舉了預防腐敗的六條基本措施：第一，形成對腐敗零容忍的社會環境。俄羅斯的腐敗是一種制度性腐敗，民眾早已對公職人員的腐敗習以為常，甚至不希望懲處腐敗行為，這樣的社會觀念不利于反腐敗的推行。只有在全社會樹立清廉的良好風尚和對腐敗的零容忍態度，才有利于對腐敗的預防。第二，對法律規范和草案的反腐敗成效進行分析。整合與評估現有反腐敗的法律法規、規范性文件、草案等，形成系統的反腐敗制度，對于那些切實有效的法律予以保留，而沒有效果的則予以廢除。第三，應當按照有關法律規定的程序，對于希望擔任國家公職或者已經擔任國家公職的公民提出職業技能的要求，并且按照規定的程序檢查這些公民提交的信息資料。第四，作為擔任被列入到俄羅斯聯邦規范性法律文件規定的國家或地方公職的人員，拒絕提供本人收入、財產和財產性債務信息，提供的信息明顯虛假或者不完整的，以及提供明顯虛假的關于配偶和未成年子女的收入、財產和財產性債務的信息，將被拒絕錄用或者開除公職并追究相應的法律責任。這就是官員財產公示制度。為了將這個制度貫徹執行，2009年4月6日，時任俄羅斯總統梅德韋杰夫在官方網站公布了“家庭收入申報表”。4月7日，時任總理普京也在官方網站公布了自己的家庭收入。作為最高領導人的總統和總理相繼公布自己的財產，將有利于該項制度在俄羅斯的推行。第五，在聯邦國家權力機關、聯邦各主體國家權力機關、地方自治機關的人事工作中應貫徹以下原則：在晉升、授銜、或者對其進行獎勵時，應當按照法定程序考察其是否長期、無可指責，并富有成效地履行了自己的職責。如果存在貪腐行為，不得晉升、授銜或者獎勵，情節嚴重的更要追究法律責任。第六，發展有利于對俄羅斯聯邦反腐敗情況進行監督的社會組織和議會機構。只有將權力關在籠子里，讓權力在陽光下運行，大力開展各種對權力進行監督和制約的方式，才可以真正的預防腐敗的發生。

再次，第七條提高國家機關反腐敗效率的基本方針也明確提出，為了推行反腐敗，要在相應的領域制定禁止性規范、限制性規范和允許規范以保障在這些領域里預防腐敗。過去俄聯邦的一些反腐敗措施過于概括籠統，不具有可行性和可操作性，即便違反了有關制度也不會受到懲處。現在，提出了細化反腐敗措施，制定相應的禁止性規范、限制性規范和允許性規范，對公職人員的行為劃定了具體的界限和行為準則，有利于反腐敗工作的進行。

最后，第十條和第十一條規定了公職人員在發生或者可能發生利益沖突時的處理程序。第一，公職人員有義務采取各種措施防止發生任何利益沖突的可能性；第二，當發生或有可能發生利益沖突時，公職人員有義務以書面形式向其主管領導進行匯報；第三，當公職人員的主管領導得知其下屬發生或可能發生利益沖突時，有義務采取措施防止或調整利益沖突；第四，為了防止可能的利益沖突，可以按照法定程序調整該公職人員的職務，必要時甚至暫時停止其職務，直到有關的利益沖突消失為止；第五，當公職人員是利益沖突的一方時，應當根據俄羅斯聯邦法律的規定和程序上的要求回避或者自行回避。最后，若公職人員持有債權、股票等有價證券，為了防止利益沖突，應當根據俄羅斯聯邦有關的法律規定，將自己持有的有價證券委托給專門的機構進行管理。

[參考文獻]

[1][法]羅曼·羅蘭著：莫斯科日記[M].夏伯銘譯.上海：上海人民出版社，1995.

[2]陸南泉關于俄羅斯腐敗問題的評析[J].俄羅斯學刊，2011，（2）.

[3]戴隆斌.俄羅斯的腐敗及其后果評析[J].俄羅斯研究，2007，（3）.

[4]崔皓旭.俄羅斯司法腐敗透視[J].俄羅斯中亞東歐市場，2009，（11）.

[5][美]羅斯科·龐德著.通過法律的社會控制[M].沈宗靈譯.北京：商務印書館，2010.

（作者系黑龍江大學博士研究生）[責任編輯吳井泉]