地方政府債務融資風險分析及對策

張傳友

摘 要 論文從我國地方政府債務融資現狀入手，對我國地方政府債務融資風險的表象及產生原因進行了分析，最后從加強整頓、完善法規、硬化預算、加強監管等角度，提出了化解地方政府債務融資風險的對策。

關鍵詞 地方債 融資平臺 債務融資風險 預算管理

中圖分類號：F127文獻標識碼：A

1地方政府債務融資概況

我國地方政府融資，是以地方政府為主體，以地方政府所屬投融資機構為載體，為實現地方經濟增長和社會發展目標而進行的資金融通經濟活動。近年來，我國地方政府融資的一個明顯特征就是地方政府通過設立融資平臺公司進行債務融資。由此，地方政府債務伴隨著經濟發展逐漸產生并不斷積累。根據審計署2013年12 月公布的第三次地方債審計結果，截止2013年6月，地方政府所負擔的直接債務總額為10.89 萬億元，或有債務（是指由某一或有事項引發的債務，包括地方政府負有擔保責任的債務以及可能承擔一定救助責任的債務余額）余額為7.01萬億元。

目前，我國地方政府存在舉債過度的現象，從2010 年底至2013 年6 月短短的兩年半時間內，地方債務余額增長了67.3%，呈現出高速增長的態勢。特別是在目前我國經濟下行壓力加大、經濟放緩的背景下，地方債務的快速膨脹必然導致違約風險的攀升， 一旦發生違約，不僅會造成銀行大量壞賬的出現、引發金融動蕩，而且會導致經濟發展的停滯和政府信用的喪失，危及經濟社會的健康發展。

2地方政府債務融資風險的具體體現

地方政府債務融資風險積聚到一定程度就會引發財政風險和金融風險。具體而言，主要體現在以下幾個方面：

（1）地方融資平臺負債率高和償債能力不足是主要風險

2011 年以來，地方融資平臺規模得到了一定控制，但規模仍舊偏大。據不完全統計，截止到2013年6月底，地方融資平臺債務總額仍有近7萬億元。目前使用地方政府債務資金的財政項目通常分為三類：提供純社會公共產品、半社會公共產品和盈利性非社會公共產品。前面兩個項目的投入都是沒有獲利或較少獲利的，這些項目不但不能為政府償還債務帶來資金，而且還要政府不斷地追加投資，這無疑增加地方政府償債能力不足的風險。

（2）增加銀行的信貸風險

目前來看，銀行貸款是我國地方政府融資平臺融資的主要方式，地方政府債務中80%為銀行借款。為了讓融資平臺公司能從銀行順利獲得貸款，地方政府要滿足相應條件，目前一些地方平臺出現利用虛假的經營情況數據、抵押品等不實信息來進行違規融資。不僅如此，一些地方政府在融資平臺貸款被迫壓縮規模之后，將地方債務轉移至銀行表外，如通過城投債、信托等形式繼續增加。銀行對政府或平臺公司還款能力的預測，實際就是對地方政府財力的評估，由于信息不對稱，銀行無法掌握地方政府的融資總規模、負債規模和財政收支，難以真實全面評估地方政府還款能力，對項目貸款也缺乏充分的風險評估。當地方政府債務規模膨脹、債務約束機制弱化和還本付息財源乏力等幾種情況并發時，財政風險會推動和加劇金融風險，甚至引發社會風險。

（3）增大了財政的償債風險

由于地方政府債務融資的資金大多投資于基礎設施等社會公共項目，生產周期長、投資收益不高，如果無法通過市場行為獲得償債資金來源，最后還是只能由地方政府埋單。地方政府財政收入主要是稅收收入，目前我國地方政府的財政收入已經遠遠超過經濟增長的幅度，一味追求收入增加有可能造成稅收負擔超過社會經濟的承受能力，造成經濟、社會發展的不可持續性。截至2012 年底，部分地方政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額占政府直接債務余額的三分之一以上，顯示地方政府對土地財政的依賴。當前樓市走向的不確定性，充分暴露了土地財政政策的弊端，可能會引發部分地方政府償債能力不足，誘發違約和金融動蕩。

3形成地方政府債務融資風險的成因分析

3.1財政分配體制不合理、預算管理體制約束力弱化

自從1994 年推行的“分稅制”改革以來，財政收入向中央政府集中，地方財政收入不足、財權和事權不匹配等矛盾更加凸顯。一方面，地方財政收入占比明顯下降，僅能維持日常運轉，其占全國財政總收入的比例從1993年的77%直線下降到1994年的45%，此后基本維持在45%-50%的水平;另一方面，地方經濟的發展又要求地方政府必須加大財政投入，但在現行法律制度框架下，地方財政不能赤字，不能自主發行地方債券。在此背景下，地方融資平臺孕育而生。

從歷年的地方財政收入與支出可以看出，自2000年至2010年地方財政年年赤字，地方政府財政赤字已經成為常態。地方政府為了發展，不得不依靠出賣土地和負債來籌集資金。大量的財政赤字、預算外資金，游離在全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的監督外，進一步助長了地方政府舉債行為的隨意性，嚴重弱化了預算管理的約束力，加大了債務風險的發生。

3.2過度擴張的財政政策

據統計，在地方政府利用國債轉貸資金的項目中，地方政府若要想獲得這筆資金，必須有80%以上的資金投入配套。2008年金融危機以來我國政府為了刺激經濟發展采用了擴張性的財政政策，中央政府提出4萬億元巨額投資計劃，其中中央政府投資1.18萬億元，余下的大部分需要地方財政和社會資金配套，地方政府只能通過地方融資平臺來加大融資規模。2008年以來，隨著經濟增長速度的放慢，國家出臺了系列減稅政策，制約了財政收入的增長，然而財政支出并未減少，財政赤字絕對數不斷上升。

3.3缺乏地方政府債務考核機制和風險預警機制

我國現行對地方政府和官員的政績考核仍未改變以 GDP 增長為主要指標的做法，必然會促使地方政府為完成經濟增長指標而使用見效快的城市改造和加大固定資產投資等辦法來提高經濟增長率。在粗放式經濟增長模式下，加大基礎設施投資是打造政績、推動地方經濟增長的重要手段，因此，地方政府有強烈的投資沖動來獲得更多、更直接的GDP增長。由于缺乏對地方政府的債務考核機制和風險預警機制，地方政府債務監控指標無法運用，債務融資風險加劇。

3.4融資渠道不暢，融資方式較單一

1995 年開始實施的《中華人民共和國預算法》第 28 條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”目前我國大部分地方政府的融資方式較單一，主要通過銀行貸款獲得融資。不管是地方政府直接借款、融資平臺公司借款還是以政府的名義擔保借款，地方政府的還債壓力都很大，而一旦或有債務和隱性債務發生違約，就將大量風險聚集到金融系統。

4化解地方政府債務融資風險的對策

4.1加強清理整頓，防止平臺貸款風險爆發

一是全面測算各地政府的財政償還能力，合理確定貸款總規模和新增貸款總量，防止地方政府負債總量規模的進一步盲目膨脹。應針對不同平臺的特點制定出不同的監控風險手段，經營類項目平臺應完全遵從商業化貸款評估方法，公益類項目平臺應將政府財政的負債和收入情況納入到貸款評估范圍內。

二是多管齊下，落實融資平臺貸款還款來源，有效保全資產，確保總體風險處在可控范圍之內。地方財政應制定出完備的本息計劃，建立健全專門的債務償還基金，并且應將全部債務納入到債務償還基金中，同時應明確規定這類基金的用途，使其不被肆意的挪用。除此之外，針對公益類項目，因為其投資的收益明顯不足償還本息資金，因此，應在每年的年初制定出預算資金，并從債務償還基金中提出一定比例彌補這類項目的資金斷流問題。

4.2完善和規范地方政府債務融資的相關法律

我國法律明確規定政府部門不得對外提供擔保，但有些地方政府部門依然以“承諾函”、“保證函”為所屬企業的投資作出不同程度的擔保。所以地方政府實際上擁有超越法律法規的、無法加以有效監控的權力，只有修訂完善《預算法》等法律法規來約束地方政府的融資行為，才能更好地控制風險。經國務院批準，2014年在廣東、深圳、北京、上海、青島、江西、浙江、江蘇、山東、寧夏10 個地區試點發行地方政府債券，試點地區發行的地方債券將不再由中央代還，而是自發自還。這就要求進一步提高地方預算的約束力，嚴格管理地方負債的發行和使用，這將為今后完善和規范地方政府融資的法律提供實踐經驗。

4.3將地方政府融資納入預算，建立信息披露制度

提高地方政府融資信息的透明度，將縣、市、省各級地方政府融資項目、融資數量、融資資金來源等內容寫入各級預算，并建立定期信息披露制度。保證地方政府做到資金來源合理，投資項目是當年地方經濟發展的迫切需要的，省級管理市級、市級管理縣級。這樣地方政府對于本級政府的融資和下級政府的融資，中央政府對各省級政府的融資資料都清晰可查，便于宏觀經濟管理、調控，降低地方政府的財政風險和銀行的金融風險。

4.4加強對地方政府債務融資的管理、監控和考核

首先，應明晰中央與地方財政支出責任的劃分，事權與財權相匹配。因為地方政府擔負的投資職能過多，投資范圍過大，再多的資金都沒有辦法滿足其實現財政職能的需要，因此要上移地方政府部分公共服務事權，適當減少地方政府的融資壓力。其次，要加強對地方政府融資的監控，建立風險預警機制。地方政府融資規模要和地方經濟增長、風險控制相適應，不能盲目追求經濟增長率去提高融資規模，應強化各級人大、政協對政府融資的審批與監督職能，建立具有可操作性的地方政府債務融資風險預警機制。最后，增加地方政府債務考核機制，考核期限盡可能與政府官員任期相一致。

4.5借鑒國際經驗，拓寬地方政府債務融資渠道

由于地方政府融資渠道狹窄，融資方式過度依賴銀行借款，而銀行的借款期限通常較短，地方政府債務融資所需的資金周轉期又較長，二者之間經常產生矛盾。因而允許地方政府直接發行地方政府債券或市政建設債券，應作為改革的方向和目標。從發達國家的經驗看，允許地方政府發行債券，是各國籌集城市公共基礎設施項目建設資金的主要做法，也是實行分稅分級財政體制國家的普遍經驗，如英國、美國、德國和日本等國家，地方政府債在其財政收入及債券市場體系中都占有重要地位。因此，在借鑒成功經驗的基礎上，結合我國國情，堅持“政府引導、市場主導、試點突破、協同推進”的基本原則，逐步建立一套適合我國經濟結構的規范的地方政府舉債融資機制。

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