農民工子女教育問題產生的政策法規因素探究

鄭毅敏 孫志剛

（西安財經學院，陜西西安 710100）お

摘要

基于農村青年市民化調查問卷，得出農民工子女面臨城鄉入托入學兩難的境地。認為教育政策及法規執行上缺乏強制性、財政性教育經費投入不足和分擔機制不科學、戶籍制度限制等是造成農民工子女城市接受教育困難的主要原因。通過以立法形式明確政府責任，保障教育公共產品供給；明確相關法律條文，維護農民工子女平等受教育權；加大政府財政性教育經費的投入，向農民工主要輸入地傾斜；建立學齡兒童電子檔案，消除二元戶籍制度限制；完善政績考核體系，將教育事業發展納入考核范疇等措施，探索農民工子女 “就地入學”的管理服務路徑。

關鍵詞 農民工子女；入托入學；兩難困境；教育政策與法規

中圖分類號 S-01B文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2014）19-06495-02

Policies and Regulations Factors for Migrant Workers Children Education Issues—Based on Survey of Rural Young People

ZHENG Yi瞞in et al

(Xian University of Finance and Economics, Xian, Shaanxi 710100)

Abstract Based on survey of rural young people, children of migrant workers come to face the dilemma of urban and rural nursery school. It was thought that the lack of mandatory on implementation of education policies and regulations, financial education funding shortage,sharing mechanism unscientific, household registration system restriction are the main causes of difficulty of migrant workers children receive education in city. Several suggestions were put forward, including through legislation form to definite government responsibility and protect the supply of educational public goods; clear relevant legal provisions and maintain migrant workers children equal right to education; increase government's education budget input; establish school瞐ge children electronics file, eliminate the dual household registration system limits; improve the performance evaluation system, the development of education and other measures included in the scope of the assessment, explore children of migrant workers' enrollment in situ management service path.

Key words Generation of migrant workers; Nursery school; Dilemma; Education policy and law

基金項目 陜西省軟科學研究計劃項目（2011KRM66）的階段性成果。

作者簡介

鄭毅敏(1965-)，女，天津人，副教授，碩士生導師，從事農業經濟、勞動經濟研究。

收稿日期 20140530

據國家統計局《2012年全國農民工監測調查報告》數據，2012年全國農民工總量達到26 261萬，其中40歲以下農民工所占比重為59.3%，約為15 573萬。這個群體不僅規模龐大，而且因為其文化水平、職業技能、城市適應性等特征已經逐漸成為市民化的主體。但是在其市民化進程中，子女的教育問題卻是一個不能回避的問題。因為在這一較易市民化的農民工群體背后，尚有7 000萬農民工子女，其中年齡在14周歲以下的約有4 000萬［1］。7 000萬農民工子女的教育問題，包括4 000萬14周歲以下的青少年和兒童的基礎性教育，早已是我國各級政府亟待解決的問題。

目前，對農民工子女教育問題的研究主要有下述3種觀點：第一種觀點強調政府在解決農民工子女教育問題中應起主導作用。認為保護農民工子女的受教育權是政府的責任，解決這一問題應從“道義性扶貧”轉向“制度性扶貧”［2］；應從健全完善“兩為主”政策的執行監督，營造對農民工及其子女尊重和認同的方面解決農民工子女教育問題［3］；改革現行政策，建立以省市政府為主，將農民工子女義務教育全面納入財政保障的經費負擔制度［4］。第二種觀點是從社會的角度分析農民工子女的平等教育問題，指出教育不平等的弊端，呼吁平等對待農民工子女，讓其與城市同齡兒童“融合”［5］；同時從社會政策支持角度來保護農民工子女的受教育權［6］。第三種觀點是從農民工子女是否隨父母流動造成的后果角度分析農民工子女教育問題，指出隨父母流動更能促進其健康發展［7］。

從以上簡要綜述可以看出，眾多學者對我國農民工子女的教育問題做了實證與規范分析，強調政府應在解決農民工子女教育問題中發揮作用，但在如何發揮政府作用方面，尚未達成共識。筆者以為，教育的根本屬性是一種公共產品，政府應成為提供教育公共產品、實現教育公平的第一責任人。筆者基于農村青年市民化調查問卷，得出農民工子女面臨城鄉入托入學兩難的境地，并在此基礎上探究其在城市接受教育困難的政策法規原因。

1 農民工子女教育問題的提出

為了研究青年農民工市民化問題，西安財經學院“陜西新生代農民工市民化的政策績效與優化研究”課題組面向全國發放1 000份調查問卷，回收834份。其中涉及33歲以下農民工的問卷327份，對327份調查問卷中農民工子女教育問題相關選項進行數據處理，基本情況如表1。

表1 入托與義務教育學校類型選擇

項目 學校類型 比例∥%

入托 家鄉地公辦幼兒園 39.948

家鄉地民辦幼兒園 30.412

打工地公辦幼兒園 16.237

打工地民辦幼兒園 13.402

義務教育 家鄉地公辦學校 54.569

家鄉地民辦學校 11.021

打工地公辦學校 28.225

打工地農民工學校 6.182

1.1 青年農民工子女學前教育與義務教育學校類型的選擇情況

依據表1數據，農民工子女無論是入托還是入學，學校的類型選擇多以家鄉公辦幼兒園和公辦學校為首選，其次是家鄉民辦幼兒園和民辦學校，再次才是打工地的公辦幼兒園和公辦學校，最后是打工地的民辦幼兒園和民辦學校。

1.2 青年農民工子女學前教育與義務教育的學費及雜費繳費情況

表2反映的是青年農民工子女在接受學前教育與義務教育時學費及雜費的繳費情況。對于是否享受政府提供的進城務工人員子女入學報名、學費減免優惠政策的問題選項，選擇享受過的占到23.287%，選擇沒有享受過的占到52.328%，選擇根本就不知道有該政策的占到24.383%。

表2 入托費及義務教育入學費用的交送情況

項目 繳費情況 比例∥%

入托、入園 只交托兒費及雜費 76.315

要交托兒費、雜費及贊助費 23.684

義務教育 只交學雜費及書本費 75.338

要交學雜費、書本費及贊助費 23.848

綜上可得，有近70%的農民工選擇將子女留在家鄉接受學前教育和義務教育。但是由于家鄉的教育機構大多都存在師資力量薄弱、辦學條件差、安全隱患較多等問題，還會產生學校教育與家庭教育銜接的斷層，故容易造成 “留守兒童”問題。少數在城市接受教育的農民工子女，雖然避免了“留守兒童”問題，但是卻由于無力承擔公辦學校的各種費用，只能讓孩子進入簡陋的民辦學校及辦學點學習，這就又會遇到類似家鄉地學校的問題。對于幸運進入城市公辦學校借讀的孩子來說，盡管他們可以接受優質、正規、系統的基礎教育，但是作為借讀生不可避免地會受到歧視及差別┒源。

所以，農民工子女無論是在家鄉所在地還是在城市，入托入學都遇到難以解決的問題，陷入城鄉兩難的境地。

2 關于農民工子女教育政策及法規的分析

針對農民工子女在家鄉就學入托會產生留守兒童問題，在城市入托入學又遇到各種障礙的現實，筆者從政策法規方面探討農民工子女城市就學難的成因。

2.1 現有政策及法規情況

2001年教育部頒布《幼兒園教育指導綱要（試行）》，指出：“隨著流動人口數量的增加、城鎮化水平的提高和農村人口的轉移，這些人群中兒童的保健、教育、保護問題亟待解決”。

2003年國務院轉發的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》要求：“各地區要采取措施確保低收入家庭和流動人口的子女享有接受幼兒教育的機會”。

2001年出臺《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，要求“重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利”。

2006年《中華人民共和國義務教育法（修訂案）》規定：“父母或者其他監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件”。政府開始嘗試以法律的形式，將解決農民工子女義務教育問題推向一個新的階段。

2.2 教育政策及法規中有待完善的部分

雖然國家制定了一系列政策及法規來解決農民工子女學前教育與義務教育問題，但是效果并不理想。究其原因，可以從以下幾個方面來分析。

2.2.1

教育政策及法規執行上缺乏強制性。我國對于農民工子女接受學前和義務教育的政策基本上以“規定”、“綱要”或者“意見”形式給出，《義務教育法》也只是做了簡單的規定，法律上缺乏強制性。這種制度上的缺陷，加上教育領域的“市場化”改革，造成農民工子女接受教育困難，引發包括農民工子女在內的弱勢兒童接受教育機會與條件的不公平，使政府忽視或者輕視，甚至放棄了對教育的投入與引導責任。

2.2.2

各級政府財政承擔的教育經費投入責任不明確。中央政府通過一系列文件，明確了流入地政府應該承擔的農民工子女義務教育經費責任，但沒有明確各級政府應承擔的責任。所以，這項教育經費負擔政策是一項模糊政策，容易使責任轉嫁到下一級政府，最終造成實際教育經費承擔者是承擔能力弱的縣區一級政府的事實。另外，我國財政性教育經費占GDP的比例一直低于4%，直到2012年剛剛突破4%這一目標［8］。總體投入不足，流出地發展本地教育困難，流入地無力承擔如此多的農民工子女接受義務教育，三方因素共同造成農民工子女接受教育的兩難困境。

2.2.3

二元戶籍制度的限制。我國的戶籍制度不僅是履行人口登記管理職能的制度，而且是附加了一系列的權利、義務、保障、價值，影響到資源配置和利益分配的政治法律經濟制度。反映到教育方面，不論是教育經費撥付方式，還是政府評判教育發展水平，都是以當地戶籍的人口為基礎進行的。這種捆綁的、分割的二元戶籍制度，使當地政府缺乏接受農民工子女的動力。

2.2.4

各地政府對教育事業的發展重視不夠。改革開放以來，我國經濟快速發展，各地政府為實現經濟的跨越式發展以及應對政績考核，陷入犧牲“不太重要”的教育事業，從而單方面發展經濟的誤區，這就導致本來捉襟見肘的財政大部分向經濟建設傾斜，教育經費的投入嚴重不足。

3 針對農民工子女教育問題的政策法規建議

政府對教育這一公共產品應承擔“財政投入、服務管理和公平保障”等一系列的范圍廣泛的責任。

3.1 以立法形式明確政府責任，保障教育公共產品供└

首先是政府的財政投入責任。農民工子女無法進入城市正規教育體系接受教育，與城市公辦學校堅持當地戶籍兒童優先入學有很大關系，而造成這一現狀的主要原因在于城市教育資源的短缺。解決這個問題需要各級政府切實落實提供教育這一公共產品的義務，上升到法律高度，強制各級政府正視并解決這一問題。

其次是政府的服務管理責任。短期內讓所有農民工子女都進入公辦學校就讀不大現實，大量設施簡陋的民辦學校仍會存在。對此，政府應加強對各種層次學校的服務、監督、管理，提供安全的教學場所和必備的師資條件，保障青少年的健康成長。可以在立法中以專章的形式對民辦學校的設置條件、政府財政資助、監督考核、接受農民工子女獎勵制度等內容予以明確規定。

再次是政府的公平促進責任。教育具有典型的公共產品屬性特征，政府作為“保管者”，應當積極履行公平促進職

責，積極改善農民工子女接受教育面臨的種種權利失衡現狀。在教育立法中應當以具體條文形式，將針對農民工子女的公平促進與弱勢補償措施確定下來，彌補由于種種制度性或社會性歧視造成的不平等狀況。

3.2 明確相關法律條文，維護農民工子女平等受教育┤ 農民工子女教育問題的解決，不僅要明確政府方面的責任，同時也需要農民工自己做出竭盡所能的努力。因此，在關于農民工子女教育立法過程中，應以具體條文逐一明確諸如就學機會向誰提出，就學條件由誰來提供，公民如何監督政府等關聯自主權有效行使的程序設定問題。農民工群體只有廣泛而充分地行使自己的權利，才能妥善解決子女教育┪侍狻＊

3.3 加大政府財政性教育經費的投入，向農民工主要輸入地傾斜

除了應不斷加大財政性教育經費的總量投入外，經費分配上還要向農民工主要輸入地傾斜，以期提高經費使用效率和減小輸入地的財政壓力。改變以往教育投入主要靠當地政府，尤其是縣區政府的現狀。做到以加大中央與省級政府投入為主，地方政府合理撥付使用經費，提高當地容納農民工子女的能力。同時做好教育款項使用的監督工作，使其真正有效用于教育事業發展。

3.4 建立學齡兒童電子檔案，消除二元戶籍制度限制

可以嘗試在人口普查的基礎上，給適齡入學兒童建立全國通用的電子檔案，使中央財政及各級財政撥付的教育經費跟電子檔案捆綁，做到款隨人走，專款專用，逐步消除戶籍限制。這樣可以避免流入地與流出地政府因經費問題相互推卸責任，明確要求學生流入地政府按照電子檔案顯示的信息承擔相應責任。當然，流入地政府除根據電子檔案接收流出地政府轉入的教育經費外，還可申請中央財政的傾斜，從而減輕自身的壓力。

3.5 完善政績考核體系，將教育事業發展納入考核范┏

完善現行的政績考核體系，設立具體政績考核條款并給予適當的比重，將教育事業的發展程度納入政績考核范圍。通過相應條款，鼓勵當地政府接納農民工子女入學，特別注意考核農民工子女入學后的成長現狀，杜絕僅為政績工程而接納農民工子女，接納后卻又放任不管的現象發生。

參考文獻

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