河北省土地流轉問題分析

劉偉慶

[摘要]“三農”問題一直在我國經濟發展中備受矚目，而土地又是關乎國家糧食安全，是農民賴以生存發展的基本要素。在發展現代農業，打造社會主義新農村的時代背景下，推進農村改革，促進土地流轉，使用機械化大生產，促進土地的集約化生產，提高土地的產出效益，為農民創收，成為了首要任務。本文結合河北省的實際情況，提出發展土地流轉需要解決的問題，在此基礎上總結給出了合理化的建議。

[關鍵詞]土地流轉；農村改革；農民利益

[中圖分類號]C93[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）12-0122-02

1引言

十一屆三中全會以后，我國農村開始實行家庭聯產承包責任制。這種體制分離了土地的所有權與經營權，既保障了土地集體所有的性質又給予農民充分的經營自主權，使農民自負盈虧。這種體制發揮了集體的優越性，同時也激發了農民的能動性，是適應當時經濟水平和農村經營特點的一種有利的經濟形式。時隔30多年，當初鳳陽縣小崗村的18位村民冒著生命危險發起的“包產到戶、包干到戶”使小崗村解決了溫飽問題，但卻并不能使他們富裕起來。隨著生產力的發展和社會主義市場經濟的確立，家庭聯產承包責任制的邊際效用急劇下滑，出現諸多缺陷和問題。為了適應城鎮化和機械化大生產的規模經營，必須加快推進農村土地流轉。黨中央非常重視土地承包經營權的流轉，多次出臺相關文件，要求土地流轉必須以集體所有為前提，不得另作他用，不能對農民的利益造成傷害。本文以當前我國國情為基礎，根據河北省土地流轉存在的問題，從實際出發，提出適合我國土地改革的發展思路和方法。

2土地流轉的作用

土地流轉的作用主要表現在以下幾方面：第一，土地流轉的實施有益于優化土地資源的合理配置，促進農業發展。當前農村土地的分散經營，嚴重制約了土地的機械化生產和規模效益的提高，土地進行流轉后，土地集中到農業大戶或專業合作組織手中，就可以實現連片的規模經營，從而達到經濟效益最大化。同時也為創新土地經營模式，引進現代科學技術，發展現代農業提供了有利條件。第二，有利于農村剩余勞動力的轉移，打破城鄉的二元體制結構。通過土地流轉優化資源配置，就可以把大部分農村勞動力從土地中解放出來，向第二、第三產業轉移，從而為城市發展提供大量勞動力，進一步拉近城鎮和農村間的距離，更利于打破城鄉的二元體制結構。第三，有利于增加農民收入。通過土地流轉，農民把土地的經營權轉讓出去就可以獲得一筆穩定的流轉費用。農業大戶把土地集中起來進行規模經營，實行現代化運作，提高農業產出效益，也可以達到增產增收的效果。解放出來的農村勞動力，既可以通過向非農產業轉移，獲得可觀的工資收入，又可以在本地區通過受雇于農業大戶而獲得比原來更高的農業收入。這樣無論是土地流轉的轉出方還是轉入方都能夠增加收益。第四，有利于我國的新農村建設。農村土地流轉進行后，對土地進行規模化、產業化運作，產出效率提高，從而實現農村生產力的發展。農民收入提高，逐漸擺脫貧困落后的局面，為建設社會主義新農村提供了有利條件。

3河北省土地流轉中存在的主要問題

31土地流轉市場不成熟

雖然土地流轉在河北省大部分農村地區都已經被接受并發展起來，但卻很少形成規范的市場流轉機制，由于信息不暢、缺乏有效的評價機構，阻礙了農民的土地流轉向更深更廣層次的發展。河北省土地流轉市場發育不成熟主要表現在以下三個方面：一是土地流轉市場上缺乏相應的流轉平臺及中介組織機構，只有少數土地流轉發展較早的地區建立了相對比較規范的土地流轉交易市場。而農村土地流轉中出現的各種問題又急需中介組織的解決，但在河北省很多地區的中介組織卻還處于空白，已有的中介組織服務也無法滿足實際土地流轉市場的要求。

二是土地流轉管理規則不完善。在管理上政府并沒有發揮好自己的作用，對土地流轉市場的管理不到位，往往在應該管理的地方職能缺位，在不該管理的地方管理越權，違背農民意愿。而且土地流轉簽訂合同不規范，很多農民在進行土地流轉時僅是口頭約定，并沒有簽訂正規合同。這樣當出現問題糾紛時，就無法根據有效的憑證依據來確定權利義務責任主體，也就無法保障農民的合法權益。

三是市場信貸不完善。農戶把土地集中起來實行規模經營就要面臨雙重風險：一方面是來自氣候的變化，每年的氣候不都是風調雨順的，也會時常伴隨著如旱澇、冰雹、大風等嚴重自然災害。當遭遇災害時，農民種植的農作物就會面臨減產甚至顆粒無收的狀況。另一方面是來自市場方面的風險，在缺乏保障的制度下，土地的市場化受流轉限制，市場發育不成熟，并不能按照市場規律形成公允價格，扭曲的價格使交易主體無法獲得及時正確的信息。加之農村金融信貸的不發達，使有意通過土地流轉實現規模化經營的農戶無法獲得所需要的資金，遭遇風險時也不能及時補充資金進行回流再生產，農民進行土地流轉承包經營的積極性被大大削減。

32產權不清晰

土地產權是指權利人在其權利存在的土地上，為實現其利用土地的目的，分別依法行使其權利時對土地的用益、流轉、管理權引自：土地產權概念http：//wikimbalibcom/wiki/%/E5%9C%9F%E5%9C%B0%E4%BA%A7%E6%9D%83。不管是我國的憲法或者是《農業法》等其他法律都把農村土地歸屬為農村集體所有。但“鄉農民集體組織”卻成了一個模糊的概念，它在事實上是不存在的，是指當年的生產大隊還是鄉鎮組織、或者是家庭承包者，國家的法律中并沒有給出一個明確的規定，產權界定模糊使土地主體多元化，所有權不明確，從而引發紛爭。同時因為農民土地所有權無人管理，有些經濟合作組織、村民自治組織或黨支部就擁有了土地的實際控制權。而且由于產權的不清晰，在土地流轉過程中很多相關利益主體爭相奪取土地產權，從而既增加了土地流轉的難度又增加了土地流轉的成本，嚴重阻礙了我國的土地流轉的進行。

33法律法規制度不健全

土地流轉是關系我國農村的經濟發展，與農民利益息息相關的重大事件，它涉及面廣、政策性強，因此必須以政府為主導。政府制定相關法律法規，推進政策實施，才能使某項政策依法有序的進行。法律法規的完善度、執行度在很大程度上決定著我國農村土地流轉的快慢。健全的法律制度是我國農民進行土地流轉的保障。在我國農村的土地流轉過程中，政府存在失職的問題，對農村土地流轉的重視程度遠遠不夠，很多可操作性的問題，法律方面并沒有給出明確的規定。自十七屆三中全會以后，雖然已陸續多次在法律文件中提及鼓勵土地流轉，在2013年的中央一號文件中也明確要求了在五年內完成土地確權。但我國始終沒有出臺一個具體明確的法律，而地方政府如河北省也沒有出臺相關制度措施來完善它，這樣我國的土地流轉就始終處在一個無序的狀態，很多問題都不能得到有效解決。如從流轉土地的規劃、范圍界限到如何轉手，通過什么樣的組織，簽訂什么樣的合同才有效，再到轉手后土地使用標準，以及失去土地后的農民如何安置等都是問題。而小的方面如流轉期限的確定，流轉價格的確定及標準，農民收益的確定及標準，對于中介組織的成立問題，對于土地流轉出現的問題糾紛該由什么部門解決問題，都沒有給出明確的規定。

4推進河北省土地流轉的對策建議

41建立健全土地流轉市場

建立健全土地流轉市場平臺，完善市場流轉機制，確立土地流轉規則，充分發揮市場在土地流轉中的作用，才可以更好地規范我國的土地流轉。首先就應該建立完善土地流轉平臺和市場中介組織機構，目前在我國很多地區試點已經出現了類似組織，主要有兩類：一類是依托農業生產合作組織形成的，像合作社、農村經紀人等，他們主要是在原來已有組織的基礎上增加了土地流轉的功能。另一類是政府或村集體機構形成的，像信用合作社、信托組土地銀行等，而它們是需要國家的財政補貼來維持運作的。這些中介組織在土地流轉中確實發揮了不可替代的作用，它們形成了“農戶+中介組織+龍頭企業”的模式，充分尊重了農戶的主導地位，更有利于保護農民的合法權益。中介組織既能協調土地流轉中出現的各種問題，又能溝通政府與農民、農民與企業協調各方面的利益，所以我們要建立推廣這種市場化的組織。

42通過土地確權，規范土地流轉

當前我國法律法規對產權界定的不清晰阻礙了農村的土地流轉，因此必須在堅持土地集體所有的基礎上完善土地的產權制度，賦予農民可以自由流轉土地的權利。首先就應該填補法律空缺，對集體所有的產權制度做出明確規定，在2013年中央一號文件中提出要在五年內完成土地的確權工作，通過頒證確權來保障農民對土地的權利，這項工作的完成就可以為以后的土地流轉交易打下基礎。可是在處理土地確權工作的過程中也會發生不少糾紛問題。對此，我提議以農民在農村公社的登記為基礎，這個登記既是農民當初交糧納稅的憑證又是現在國家給予農業補貼的依據，因此以這個登記為基礎相信大多數人都不會有異議。當然也會有土地出賣和出租的情況，這個情況由農民自己解決，出賣出去的土地給予轉戶，出租的土地不給予轉戶。然后再根據農村公社的登記依據把農民土地化零為整、重新分配、頒證確權。這樣就可以減少挨家挨戶重新丈量土地的不便，也可以減少因土地確權而引發的糾紛問題。

43完善土地流轉的法律體系

中國的建設離不開法制，健全的法律法規是社會規范運行的基礎。土地流轉的發展在我國還處于萌芽階段，還只是探索實踐中。因此要使土地流轉健康發展必須完善相關法律制度，完善土地流轉市場的組織體系建設。從國內外的發展經驗來看，國家的法律政策對土地流轉的發展起著至關重要的作用。我們也要積極完善相關法律，法律既要從大的方面規范土地的規劃、流轉、使用，又要從小的方面進一步確定土地流轉的期限價格標準，監管市場中介組織，這樣土地流轉的運作實施才可以有理可循、有法可依。

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