節約集約用地要抓好五個要點

王善明

節約集約用地絕對不只是國土資源部門一家的工作，涉及各行各業，事關每個企業、每個公民，不僅各級黨委政府要積極努力，而且要成為社會共識和共同行為。

我國人口眾多，人均資源相對不足，后備資源十分稀缺，人多地少的矛盾十分突出，黨和國家歷來對節約集約用地高度重視。

十七屆三中全會提出實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模，第一次把節約集約用地定位為基本國策，上升到和嚴格保護耕地一樣的高度。

十八大報告將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，并將全面促進資源節約作為主要任務。十八屆三中全會再次強調要健全節約集約制度，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率。中央城鎮化工作會議明確要求嚴控增量、盤活存量，優化結構，提升城鎮建設用地效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。今年全國國土資源工作會議上更是把節約集約利用國土資源定義為當前和今后一個時期國土資源工作保障科學發展的核心任務。

隨著城鎮化、工業化進程的加快，耕地面積急劇下降。根據土地變更調查結果顯示，截至2012年底，湖南耕地面積只有378.4萬公頃，年均減少1萬公頃以上，人均耕地只有0.8畝，約為同期全國人均耕地59%。根據國家規劃大綱，湖南到2020年需保有耕地377萬公頃，基本農田保有量323.5萬公頃。未來8年，湖南耕地占用空間只有1.4萬公頃，耕地保護壓力空前巨大。

因此，既要保障經濟社會迅猛發展的用地需求，又不能突破糧食用地、生態用地和建設用地的承載力極限，我們別無選擇，只有全面貫徹落實節約優先戰略，走土地資源節約集約利用的道路。

這條道路如何走？在統籌全省國土資源工作安排的基礎上，我們要進一步抓好幾個重點。

轉變觀念為先

節約集約用地絕對不只是國土資源部門一家的工作，涉及各行各業，事關每個企業、每個公民，不僅各級黨委政府要積極努力，而且要成為社會共識和共同行為。要廣泛宣傳基本省情、基本國策，落實節約集約用地的責任，形成部門協同、多方聯動、齊抓共管的工作局面，在全省大力倡導珍惜土地、節約集約用地的理念，齊心協力加快推進“兩型社會”建設。

一是加強市縣主要領導干部的培訓。市縣領導干部是節約集約用地的領路人，只有政府領導徹底轉變用地觀念，節約集約用地工作才能真正有效開展；二是節約集約用地從娃娃抓起。青少年是節約集約用地的未來，要組織編撰有關國情、省情和節約集約用地情況的教材及課外讀物，在青少年中培養節約集約用地意識；三是加大對全社會的宣傳力度。群眾是節約集約用地的中堅力量，要廣泛利用各種媒體，做到電視有影、電臺有聲、報刊有字、微博有話，充分發動群眾、依靠群眾。

形成長效機制

通過建立健全節約集約用地制度，厘清各級政府、各個部門的責任義務，形成齊抓共管的長效機制，是保障經濟和社會發展的戰略舉措。

一是建立責任制度。在縱向上要上下聯動，省級層面負責統籌任務安排和全面推進，市州層面負責協調分工安排和監督指導，市縣層面負責具體落實；在橫向上要多方聯動，國土部門負責牽頭，發改部門負責審批立項，規劃部門負責規劃控制，財稅部門負責經濟調節，執法部門負責監督執法。

二是建立評價考核制度。持續開展節約集約模范縣（市）創建活動，以創建活動為契機促進節約集約用地，發掘節約集約用地先進經驗和做法。繼續定期開展開發區土地集約利用評價工作和全面開展城鎮土地集約利用評價工作，按照部要求，2014年80%以上地級市、60%以上縣級市要開展城市節地評價。強化評價結果的應用，將評價結果與土地管理績效考核和土地利用年度計劃指標相掛鉤；建立健全以供地率、閑置土地處置率、項目開竣工率、單位GDP消耗建設用地規模等為核心指標的節約集約用地指標體系，推廣納入各級政府績效考核評估范圍。

三是強化經濟調節制度。細化劃撥土地使用對象，逐步縮小劃撥范圍；試點推進工業用地“租讓結合、先租后讓”和彈性年期出讓制，減輕企業資金壓力，縮短投產時間，避免企業圈地囤地；研究制定促進節約集約用地的地價綜合配套政策，形成促進節約集約用地的地價管理體系；優化完善收繳閑置費和低效利用土地收回土地使用權等處理方式，研究應用財稅手段促進閑置土地開發利用的機制；開展立體空間土地使用權有償處置研究，探索規范立體空間分層設立、分層供應、地價評估、權屬取得等政策。

四是落實規劃、計劃管控制度。各類建設項目必須嚴格控制在土地利用總體規劃所確定的建設用地范圍內，不得擅自突破，不得在總體規劃范圍外設置各類開發區和新城區，嚴格控制新設園區和園區擴區、調區規模，總體規劃不得隨意修改；科學下達土地利用年度計劃并嚴格執行，拓展計劃和供地率等節約集約用地指標銜接范圍并提高比重；農用地轉用必須符合計劃，嚴格控制新增建設用地總量，確保節約集約用地工作較好的地區能獲得足夠的計劃指標。

五是完善激勵約束制度。鼓勵建設項目利用存量土地，鼓勵新增工業用地高強度開發利用以及對原工業用地追加投資、轉型改造、提高容積率；有序推進城市土地二次開發，通過“三舊改造”、閑置土地及時合理利用、地上地下空間的開發以及制定各項鼓勵政策和新技術推廣的措施，對現有建設用地進行再開發、再調整、再利用，不斷提高土地承載和利用效率。

六是健全土地利用動態巡查制度。抓好土地利用動態巡查工作常態化建設，加大人員、技術力量投入力度，依托土地市場動態監測監管系統開展建設用地供后開發利用全程監管，落實各級巡查分工。

明確標準體系

明確可行的用地標準體系是節約集約用地的依據，是具體工作中的操作章程。一是在國家《限制用地目錄》和《禁止用地目錄》的基礎上，結合產業轉型升級的方向制訂符合湖南實際情況的《禁止、限制用地目錄》，對禁止類項目停止供地，對限制類項目從嚴供地，對鼓勵發展的項目則優先保障供地。二是進一步完善用地定額指標體系，梳理現有用地定額指標執行和新興業態發展情況，對新興業態制訂切實可行用地標準，對已經落后的盡快更新，使得節約集約用地有依據。三是加強標準的執行力度，在項目立項、規劃設計和用地審批時加強節約集約用地審查，在供地環節控制供地規模。

向管理要效益

科學的管理是節約集約用地的源泉，實施“控、盤、優、調、挖”的政策措施，向管理要效益。一是“控規模”。按照“區別對待、有保有壓”的原則控制建設用地總規模，適當降低新增建設用地比重，保障地方經濟發展的合理用地需求，壓縮淘汰落后產能和粗放用地項目的用地需求，促進經濟社會轉型發展。二是“盤存量”。按照“盤活存量、保住流量”的原則引導城鎮工礦用地優先盤整更新存量建設用地，以閑置土地處置、城鎮低效用地再開發、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾、土地開發整理等活動為平臺加大土地綜合整治力度，保持建設用地流量，支撐經濟社會發展。三是“優布局”。按照“規劃先行、統籌協調”的原則嚴格落實建設用地邊界和耕地紅線管理，確保耕地保護和建設用地不突破布局范圍，統籌安排和引導各類各業合理布局，優化城鄉建設用地布局，提升土地對經濟社會活動的承載能力和運行水平。四是“調結構”。加強國有建設用地供應計劃的嚴肅性，根據各地實際科學編制計劃，優先保障基礎設施用地，大力支持戰略性新興產業用地，保證各類公共服務設施用地，調整和優化住宅用地結構。五是“挖潛力”。按照節約集約用地要求，挖掘用地潛力，推廣土地立體開發和綜合開發，引導建設用地向空中和地下發展；根據建設區域實際地形地貌，做好詳盡的節約集約規劃，進行多方案設計比選，不節約集約的不予供地。

加強科技創新

科學技術創新是節約集約用地的第一生產力，沒有先進的節地模式、節地技術和施工方法，節約集約用地就是空中樓閣，無法落到實處。根據各地實際，梳理鐵路交通、軌道交通、城市公交場站交通等的綜合利用先進適用技術的節地模式、節地技術和施工方法，并及時轉化為政策支持。對具有普適性的節地模式、節地技術和施工方法要大力推廣，作為土地使用的條件寫入土地出讓合同和劃撥決定書，并嚴格監管促進實施。